La problemática habitacional en Chile: emergencia, desarrollo y formas que asume el Estado hasta 1973^[1]

The housing problem in Chile: emergency, development and forms assumed by the State until 1973

En el presente trabajo nuestra intención es abordar el proceso histórico a través del cual se constituye la relación entre la estatalidad chilena y el movimiento de pobladores desde fines del siglo XIX hasta el gobierno de la Unidad Popular. Partimos de la idea de que la explicación del rol político y social del movimiento poblacional se encuentra en la relación que se desarrolla históricamente entre el Estado y las luchas populares, particularmente en torno al problema habitacional. Es decir, existe un proceso de configuración recíproca entre el Estado y el movimiento poblacional que genera las condiciones de posibilidad de la situación que se abre en 1970: tanto la emergencia de un “frente poblacional” con multiplicidad de estrategias y posiciones, como también la existencia de un Gobierno que, como parte de su programa político, necesita desarrollarse resolviendo el problema habitacional y relacionándose para ello con el movimiento poblacional. En un primer apartado presentamos las transformaciones históricas estructurales que posibilitan la emergencia del problema habitacional en Chile y su evolución. En un segundo apartado trabajamos sobre la relación entre el Estado y los sectores populares en torno al problema habitacional y el desarrollo histórico de la misma.

Palabras claves: Estado; Políticas públicas; Problema habitacional; Movimiento poblacional.

Our intention is to address the historical process through which the relationship between Chilean state and the settlers’s movement is constituted from the end of the 19th century to the government of Popular Unity. We start from the idea that the explanation of the political and social role of the population movement is found in the historically developed relationship between the State and popular struggles, particularly around the housing problem. In other words, there is a process of reciprocal configuration between the State and the population movement that generates the conditions of possibility of the situation that began in 1970: both the emergence of a "population front" with a multiplicity of strategies and positions, as well as the existence of a Government that, as part of its political program, needs to develop by solving the housing problem and relating to it with the population movement. In a first section we present the structural historical transformations that make possible the emergence of the housing problem in Chile and its evolution. In a second section we work on the relationship between the State and the popular sectors around the housing problem and its historical development.

A principios de la década de 1970, durante el Gobierno de la Unidad Popular, aparecen en Chile gran cantidad de trabajos cuyo objeto de estudio lo constituye el problema habitacional, particularmente las formas de organización socio-política que en torno a dicha problemática se observan. Se desarrollan conceptos y categorías como “movimiento poblacional”, “universo poblacional”, “frente poblacional”, etc. La importancia de estos estudios está dada no sólo por el interés en comprender el fenómeno poblacional y su peso social y político en la sociedad chilena de la época, sino también por la necesidad de interpretar el movimiento de transformación social que el país está transitando y su relación con un proceso que, en principio, escapa a las formas clásicas de entender el cambio revolucionario. En otras palabras, el “poblador” no es el “proletario” y, sin embargo, el movimiento poblacional se constituye como uno de los frentes de lucha más importantes del proceso revolucionario chileno.

Uno de los estudios característicos de la época comienza afirmando que para 1972 existen “alrededor de 800.000 familias (unos 4.000.000 de habitantes, es decir, un 40% de la población del país) que se adscriben u obedecen a organizaciones sociales cuya naturaleza y motivación se encuentra en el problema de la vivienda.” (Alvarado et al., 1972, p. 37; subrayado original). La magnitud da a entender el fuerte peso que llegó a tener - en un contexto de auge del Gobierno de la Unidad Popular - el movimiento poblacional, no sólo en tanto “problema habitacional”, sino principalmente en tanto eje de organización política de la sociedad chilena^[3].

En el presente trabajo nuestra intención es abordar el proceso histórico a través del cual se llega a esta situación tan singular en la región y avanzar en algunas reflexiones sobre su configuración en el período de la Unidad Popular (1970-1973). Partimos de la idea de que la explicación del rol político y social del movimiento poblacional se encuentra en la relación que se desarrolla históricamente entre el Estado y las luchas populares, particularmente en torno al problema habitacional. Es decir, existe un proceso de configuración recíproca entre el Estado y el movimiento poblacional que genera las condiciones de posibilidad de la situación que se abre en 1970: tanto la emergencia de un “frente poblacional” con multiplicidad de estrategias y posiciones, como también la existencia de un Gobierno que, como parte de su programa político, necesita desarrollarse resolviendo el problema habitacional y relacionándose para ello con el movimiento poblacional. El proceso de reacción que se desenvuelve a partir del 11 de Septiembre de 1973 encuentra explicación, en parte, en esta relación Estado-movimiento poblacional; de ahí la fuerte represión que el gobierno de facto desplegó sobre éste, buscando quebrar la forma de la relación misma.

La estructura del trabajo está ordenada según el desarrollo histórico del fenómeno estudiado y según el desarrollo conceptual de la relación que se busca estudiar. Así, en un primer apartado presentamos las transformaciones históricas estructurales que posibilitan la emergencia del problema habitacional en Chile y su evolución. En un segundo apartado trabajamos sobre la relación entre el Estado y los sectores populares en torno al problema habitacional y el desarrollo histórico de la misma. Finalmente, cerramos el trabajo con algunas reflexiones a modo de síntesis que permitan tener una mirada general de lo trabajado, tanto histórica como conceptualmente.

La problemática habitacional, entendida como déficit de las condiciones de vida urbana para amplios sectores de la sociedad (fundamentalmente falta de vivienda, hacinamiento, precariedad en los servicios y bienes colectivos urbanos, etc.), se expresa en Chile desde muy temprano. Ya a mediados del Siglo XIX y principios del XX encontramos incipientes cordones de miseria alrededor de Santiago y algunos intentos estatales por abordar el problema^[4]. Sin embargo, no es hasta pasados mediados del Siglo XX que emerge un amplio conjunto de formas de organización y expresión social que dan cuenta de la dimensión del fenómeno y, a la vez, de la irrupción de un nuevo sujeto en la sociedad chilena.

Históricamente, y sólo a modo de fecha síntesis, la toma de tierras conocida como La Victoria en 1957 y su consolidación como población popular marcó un momento de inflexión, tanto desde el punto de vista de las estrategias y tácticas de los pobladores como desde la relevancia insoslayable de la problemática para el conjunto de la sociedad chilena. Estos cambios pueden observarse en las formas de intervención del Estado en la “cuestión habitacional”.

Asimismo, el desarrollo de la economía chilena y las formas en que ésta se ha articulado, en cada momento histórico, con la economía mundial nos permite interpretar estructuralmente la emergencia del problema y cómo se ha desenvuelto. Desde fines del Siglo XIX hasta la crisis mundial de los años ’30 y la crisis local del salitre de los años ‘20, la sociedad chilena se organizó principalmente alrededor de la explotación salitrera. Esta fue posible a raíz de la incorporación de los territorios del Norte Grande en la Guerra del Pacífico (1879-1883), abriendo un período histórico que resolvería las contradicciones generadas en el ciclo de expansión anterior (1830-1870) centrado en la explotación agraria (trigo) y minera (plata y cobre), generando a su vez nuevas contradicciones producto de profundas transformaciones en todos los niveles. (Cariola Sutter y Sunkel, 1982).

Entre esas profundas transformaciones que la sociedad chilena experimenta en el cambio de siglo, encontramos las siguientes: la aparición y desarrollo de una clase obrera de gran envergadura alrededor de la explotación del salitre y de la emergencia de algunas industrias livianas y manufactureras en las ciudades del centro y norte del país; el reacomodo del bloque dominante de poder, con el surgimiento de un sector ligado a la explotación y exportación del salitre y, por tanto, relacionado fuertemente con el imperialismo británico; el desarrollo relativo de procesos de industrialización y urbanización alrededor de la matriz salitrera y manufacturera; fuertes procesos de inmigración interna que alimentaron la rápida urbanización; acelerada concentración de la administración estatal en la región central y el desarrollo y consolidación de los roles político y económico del Estado chileno como pivote del desenvolvimiento de las fuerzas sociales (Alvarado et. al., 1972; Pastrana y Threlfall, 1974; Cariola Sutter y Sunkel, 1982).

Debido a las transformaciones estructurales que señalamos anteriormente “se produce en Chile una superconcentración urbana: en 1875 el 27% de la población vive en las ciudades, en 1902 lo hace el 47%” (Pastrana y Threlfall, 1974, s.p.). En una visión de largo plazo el fenómeno de expulsión rural y de atracción de las ciudades ha ido alterando la relación entre la población urbana y rural, pasando de la relación porcentual entre la población del espacio urbano y el rural de 28,6% y 71,4%, respectivamente, en 1865, a 75,97% y 25,03%, respectivamente, para 1970 (Alvarado et. al., p. 1972). Es decir, en el corto plazo del último cuarto del Siglo XIX la población en las ciudades pasa de ser un cuarto de la población total a ser casi la mitad; y en el largo plazo de un siglo entre 1865-1970 aquélla pasa de poco más de un cuarto de la población total a ser tres cuartos de la misma.

El temprano proceso de urbanización de la sociedad chilena se refleja en algunas grandes ciudades, sobre todo de las regiones centrales y norteñas, debido precisamente a la matriz productiva y el desarrollo de relaciones sociales capitalistas que quiebran las formas tradicionales de reproducción de la vida social en el espacio rural. En estas primeras décadas del Siglo XX se agudizan los problemas habitacionales observados en los márgenes de las ciudades, es decir, configuraciones informales del espacio urbano que rompen con la idea de ciudad que los sectores dominantes tienen y desean, espacios que presentan importantes niveles de insalubridad, hacinamiento, falta de servicios básicos, saturación, etc. También se desarrollan con gran fuerza los conventillos y la modalidad de “allegado”^[5] en las viviendas de los sectores medios y populares de las principales ciudades.

En este contexto, el problema habitacional aparece en un principio relacionado con la denominada “cuestión social”, es decir, ligado directamente, aunque de forma secundaria, al problema general de la reproducción de la fuerza de trabajo. La problemática social llegó a preocupar fuertemente a las clases dominantes al poner de relieve de forma clara

El contraste entre la prosperidad aparentemente maravillosa del país de la que participaban las capas dominantes de la sociedad, y las condiciones miserables de vida de los obreros del campo, la minería y las ciudades. […] Cuando estos hechos comenzaron a evidenciarse, dieron lugar a proyectos y políticas que buscaban soluciones al problema habitacional y los otros aspectos de la ‘cuestión social’ (Cariola Sutter y Sunkel, 1982, p. 53).

Según Garcés, “se estima que hacia 1910, unas cien mil personas, aproximadamente la cuarta parte de la población de Santiago, vivía en 25 mil piezas de conventillos, cuartos redondos y ranchos” (Garcés Durán, 2002, p. 31). La dimensión del problema era tal que el Estado promulga tempranamente a nivel regional (en 1906) la primera Ley de Habitación Obrera que crea los Consejos de la Habitación Popular, con la intención no sólo de construir viviendas sino también “higienizar” los espacios de vida urbana populares, fiel al espíritu de la época. Esta es la primera intervención estatal que intenta abordar como política de Estado el problema habitacional.

La crisis del ciclo expansivo que se abre con la Guerra del Pacífico significa, para los sectores medios y populares chilenos, la explosión de la miseria y particularmente del problema de la vivienda y el trabajo. En la década de 1930, junto con la crisis mundial, se desarrolla la crisis del salitre, forzando a miles de familias a migrar desde los centros de explotación salitrera a las grandes ciudades, principalmente Santiago, Valparaíso y Concepción. Según Oliveros Berríos

La migración masiva de desocupados provenientes del norte después de la caída del salitre, los contingentes de población urbana desalojados de las viviendas declaradas insalubre o inhabitables por el Consejo de Habitaciones desde 1906 y la crisis económica generalizada con altos índices de inflación agravó cada vez más la situación de hacinamiento y aumentó la población proletaria, sub-proletaria y desocupada en la ciudad (2012, p. 55).

A partir de los años ’30 se agudizan los problemas relativos a la habitación popular “como producto de la demolición y saturación de los conventillos, así como del incremento de la inmigración del campo a la ciudad. Se generaron entonces nuevos focos de extrema pobreza urbana, que se denominaron ‘poblaciones callampas’”^[6] (Garcés Durán, 2013, p. 78). Siguiendo al mismo autor,

La demolición de conventillos, el retorno de los trabajadores salitreros, el incremento de la migración campo ciudad, entre otros factores, fueron reconocidos como causas que influyeron en el agravamiento del problema de la habitación popular, entre los años treinta y cincuenta. Sin embargo, […] estas no fueron las únicas causas que ayudan a explicar el problema de la habitación popular; hay otras que pesaron tanto o más que las indicadas, tales como la baja tasa de construcción de nuevas viviendas, las debilidades de la industria de la construcción, la ausencia de una política de Estado eficiente, los bajos salarios y los efectos de la inflación sobre los más necesitados de habitación, en fin, también los reiterados y conocidos efectos de las catástrofes naturales (Garcés Durán, 2002, p. 33).

A pesar de la relevancia cada vez mayor del problema habitacional, durante las primeras décadas del Siglo XX no logran desarrollarse formas de organización y protesta que permitan presionar por soluciones efectivas de la problemática. En los ’20 se desarrollaron huelgas de arrendatarios: en 1925 se forma la Liga de Arrendatarios y en las décadas siguientes se observa el crecimiento continuo de los asentamientos informales y precarios, las “poblaciones callampas” y formas incipientes de organización de arrendatarios y compradores, que para la década del ’30 constituyeron el Frente Nacional de la Vivienda (Pastrana y Threlfall, 1974).

A lo largo de los años ’30 y ’40 el problema habitacional se agudiza al compás del desarrollo del período de grave crisis económica y social y del lento, pero sostenido, proceso de reactivación de la economía nacional. Se desarrollan fuertes inversiones industriales, conducidas (y en buena parte financiadas) por el Estado que absorben a gran cantidad de trabajadores, consolidando a su vez la condición de asalariado en lugar del artesanado predominante en la manufactura urbana. La pérdida de centralidad del salitre da lugar a la revalorización del sector agrario, del cobre y de industrias asociadas a la producción minera. A raíz del terremoto de Chillán (1939) se crea la Corporación de Fomento a la Producción (CORFO), institución a través de la cual el Estado chileno impulsó los procesos de industrialización.

Como resultado de los procesos de industrialización posterior a la crisis del salitre, concentrados principalmente en Santiago, Valparaíso y Concepción, se acelera la urbanización y con ello los problemas habitacionales que se deben enfrentar. En 1907 menos del 20% de los chilenos habitaba alguna de las tres urbes, pero para 1952 uno de cada tres habitantes del país vivía en alguna de ellas. La capital sufre, además, el proceso de metropolización que le lleva a concentrar el 10,3% de la población total en 1907, y el 24,2% en 1952, llegando en 1970 al 31,4% de la población del país (MINVU, 2004).

Como hemos visto, la primera mitad del Siglo XX está atravesada por la emergencia de la problemática habitacional y su desarrollo cada vez más crítico, al ritmo del auge y de la crisis del modelo económico centrado en la industria del salitre y del cambio que a partir de la década de 1930 sufre la economía chilena en el marco del proceso de industrialización por sustitución de importaciones.

Frente a la emergencia del problema habitacional el Estado responde tempranamente con la primera Ley de Habitaciones Obreras del año 1906. Esta iniciativa “marcó el inicio de la acción del Estado chileno respecto de la vivienda social, y sentó las bases para las futuras acciones que se desarrollaron en esta materia” (Hidalgo, 2002, p. 95). La ley tuvo como objetivo principal “regular las condiciones sanitarias de las habitaciones obreras, pero […] innovó incorporando una política de fomento a la construcción de viviendas, que vinculaba al sector privado otorgándole franquicias tributarias a propietarios que construyeran viviendas en buenas condiciones” (Nash Morales y Paredes Saieg, 2011, p. 19).

Con esta ley se crean los Consejos de la Habitación Popular, “organismos que se ubican en las capitales de provincia y Departamentos coordinados por el Consejo Superior en Santiago” (Alvarado et. al., 1972, p. 46). Sin embargo, pese a la importancia fundamental de la normativa como primer intento de intervenir en la problemática, la ley tuvo repercusiones negativas que generaron las condiciones para nuevas iniciativas en los años ’20. Entre ellas se destaca que “las ordenanzas de demolición y mejoramiento generaron una disminución de oferta disponible de habitaciones y un explosivo aumento de demanda, lo que encareció el precio de los alquileres” (Oliveros Berrios, 2012, p. 51).

De este modo, la Ley de Arrendamientos, la Ley de Habitaciones Baratas y la Ley de Vivienda, todas sancionadas en 1925, se entienden como respuestas al problema de los altos precios en los alquileres y la escasez de viviendas para los sectores populares, sin olvidar que para entonces las Ligas de Arrendatarios se habían constituido en actores importantes en las principales ciudades.

La década de 1930 fue profusa en cuanto a legislación habitacional. En 1931 se crean dos leyes: la Ley de Fomento de la Edificación Obrera y la Ley de Fomento de la Habitación Obrera: “Ambas reemplazaron a la Ley de Habitaciones Baratas de 1925 y se enfocaron principalmente en regular el arrendamiento de piso y la compraventa de sitios a plazo” (Nash Morales y Paredes Saieg, 2011, p. 36). Según los autores, las normas crean la Junta Central de Habitación Popular y Juntas Locales de Habitación Popular, imponen el término “Habitación Popular” en vez del de “Habitación Obrera”, buscan fomentar la construcción de viviendas, se reglamentan los arrendamientos de piso y compraventa de sitios a plazo, entre otras medidas.

Para su aplicación se crea el Departamento de la Habitación en 1932. Sin embargo, se hizo necesario crear, en 1936, la Caja de Habitación Popular “que fue, hasta 1952, el ente encargado de desarrollar los programas relativos a la vivienda social” (Hidalgo Dattwyler, 1999, p. 71). Esta institución, dependiente del Ministerio de Trabajo,

Tuvo como objetivo central la edificación de viviendas salubres y baratas, estimulando preferentemente la iniciativa privada […] En el período transcurrido entre 1936 y 1952 la Caja de Habitación Popular estuvo presente en la construcción de 43.410 viviendas” (Hidalgo Dattwyler, 1999, p. 72). La creación de la Caja de Habitación Popular “permitió la coordinación de todos los recursos estatales en un solo organismo autónomo” (Nash Morales y Paredes Saieg, 2011, p. 43).

Este proceso fue luego consolidado en 1941 con la creación del Fondo de la Construcción de la Habitación Popular, que tenía la capacidad de realizar “préstamos a las instituciones de previsión a industriales y a propietarios agrícolas quienes podían arrendar o vender las viviendas que edificasen” (Alvarado et. al., 1972, p. 46).

Estas medidas fueron construyendo un perfil de intervención y regulación estatal que configuró el rol político y económico del Estado en la problemática. “El Estado en cada acción fue adquiriendo más compromiso con el problema habitacional. Intervino fijando normas de construcción, fomentó la intervención del sector privado, reguló los arriendos y buscó proteger a la población de los especuladores, promovió la creación de cooperativas de vivienda y por último también comenzó a construir directamente nuevos lugares de alojamiento para la población más necesitada” (Hidalgo Dattwyler, 1999, s/n). Siguiendo a Hidalgo Dattwyler, “podemos apuntar que la Caja de Habitación Popular, si bien recoge la experiencia acumulada que había tenido el país hasta entonces en materia habitacional, también su puesta en marcha podría haber formado parte de una reestructuración mayor del aparato burocrático del Estado y de la nueva conceptualización en la administración pública que se gestaba en ese período” (Hidalgo Dattwyler, 1999, p. 71-72).

Asimismo, el terremoto de Chillán en 1939 fue motivo para la creación de la Corporación de Reconstrucción y Auxilio, con el objetivo de auxiliar de forma inmediata a los sectores afectados. A través de esta institución se buscó la construcción de viviendas que se pagarían por préstamo, la construcción de obras de emergencia y de infraestructura pública.

Con todo ello, el rol asumido por el Estado se relaciona con la construcción histórica de la institucionalidad estatal en Chile. Siguiendo a Alvarado et al, el Estado chileno se construyó como espacio de intermediación en las disputas inter-burguesas del Siglo XIX, de forma tal que “interesa destacar […] el rol político y económico que logra asumir el Estado. Cada momento crítico […] ha significado una ampliación o aumento de las funciones políticas y económicas del Estado, sustituyendo a los grupos sociales que deberían haber asumido las funciones. Es decir, en el seno del Estado se han absorbido los conflictos entre diferentes fracciones de la clase dominante, de allí el rol político que asume el Estado durante el siglo XIX. Los procesos populistas del siglo XX amplían ese rol porque obligan al Estado a absorber las presiones y demandas de los sectores medios y populares. […] Por otro lado, el rol económico del Estado se refuerza, en la medida en que no existe una burguesía fuerte y cristalizada capaz de elaborar y conducir un proyecto de desarrollo nacional autónomo…” (1972, p. 42).

De este modo, la primera mitad del Siglo XX significó no sólo la emergencia y consolidación del problema habitacional chileno, con los procesos asociados de acelerada urbanización y metropolización de las principales ciudades, sino también la construcción del Estado como mediación del conflicto social emergente. Esto es, la institucionalidad estatal se desarrolló como dispositivos que buscaron reducir el problema habitacional, con dos grandes ejes que regularon su acción: por un lado, la cuestión de la “higiene urbana” y, por otro lado, la necesidad de generar las condiciones para que el sector privado garantice el acceso a la tierra y la vivienda para los sectores medios y populares chilenos.

Ejemplo claro de la relación entre el Estado y el sector privado, lo constituye la llamada Ley Pereyra, de 1949, que se promulga “con el objeto de estimular la acción privada en la construcción de viviendas económicas” mediante exenciones impositivas y libre fijación del precio de alquiler (Nash Morales y Paredes Saieg, 2011, p. 51). Según Alvarado et al, “como resultado de [la legislación de los años ’40 y especialmente la Ley Pereyra] las inversiones en ‘vivienda económica’ representaban tanto para propietarios como para constructores un atractivo indiscutible y un gran negocio que consolidaba sus capitales mientras el clima inflacionario del país hacía ilusorio el valor de la moneda” (1972, p. 47).

Con el desarrollo de tales dispositivos, aquellas leyes y creación de instituciones oficiales que repasamos brevemente en los párrafos anteriores, el Estado se configuró como interlocutor legítimo tanto frente a los sectores afectados por el déficit habitacional, como frente al sector privado que debía, desde la visión imperante en la época, resolver el problema. El desarrollo de las políticas habitacionales de la primera mitad del Siglo XX buscó, asimismo, reforzar la legalidad imperante apelando a los mecanismos de mercado para solucionar el déficit habitacional: sea en la modalidad de garantizar los arriendos en las primeras medidas estatales, o en la construcción de viviendas baratas y accesibles en las décadas de 1930 y 1940.

En los años ’40 hay una transformación sustantiva en las formas en que los sectores populares acceden a la vivienda. Hasta entonces, las formas predominantes eran el alquiler en conventillos y cités, o las modalidades de “allegados” en viviendas que, con el acelerado crecimiento poblacional, se saturaron y desarrollaron elevados niveles de hacinamiento. Como resultado de las transformaciones estructurales de la sociedad chilena que repasamos en párrafos anteriores, así como también de las políticas que el Estado ejecutó para solucionar problemas relacionados principalmente con la higiene urbana (demolición de conventillos, erradicación de viviendas insalubres, escasa construcción de nuevas viviendas), emergen entre 1930 y 1950 dos tipos de modalidades de acceso al suelo y la vivienda que van a tener un rol muy importante en las décadas siguientes, modificando las formas de vida mismas de los sectores populares: las poblaciones callampas y las tomas de terrenos.

[N]uevas oleadas de pobladores, provenientes del crecimiento vegetativo de la ciudad, o compuestas por migrantes, comenzaron a instalarse en terrenos eriazos y abandonados en diversos sectores de Santiago. Algunos autores expresan que en estos terrenos se constituían poblaciones que iban creciendo paulatinamente a medida que llegaban nuevos pobladores hasta que el terreno disponible era saturado. Este proceso se mantuvo con esas características hasta aproximadamente mediados de la década de 1940. Después de 1945 habría comenzado el proceso de las ‘tomas’ de terrenos en algunos casos por medios violentos, donde un grupo numeroso de familias, previamente concertados, actuando de una sola vez y, por tanto, constituyendo un grupo compacto y homogéneo, realizaban esta ‘invasión’ bajo el liderato de uno o varios partidos políticos (1990, p. 11).

Es así que ya para los años ’40 se diferencian ambas formas de acceso al suelo, cada una con características que van a conservar por varias décadas y que aun hoy pueden observarse en los conflictos por el acceso a la tierra y la vivienda en toda la región. Es decir que en las décadas de 1930 y 1940 se genera un punto de inflexión en la cuestión habitacional chilena donde el propio dinamismo de la estructura socio-económica rompe las formas que mantenían contenido el problema al ámbito legal (alquileres) y genera las condiciones para que los sectores populares desarrollen estrategias de acceso al suelo que son abiertamente contrarias a la legalidad imperante.

Así, De Ramón en una visión de largo alcance identifica dos etapas entre principios del Siglo XIX y 1970 en relación a la problemática habitacional para los sectores populares chilenos: “1. Predominio de formas legales: el inquilinato (1830-1940). Arriendo de sitios, contrato llamado arriendo a piso. Arriendo de cuartos redondos, piezas en conventillos y piezas en edificios deteriorados. 2. Predominio de la ocupación ilegal de terrenos sin contrato previo y, a veces, con violencia (1950-1970)” (1990, p. 6).

Lo abordado hasta aquí forma parte de la primera etapa de la periodización referida, y es un dato heurístico muy valioso en tanto puede aportar a comprender en su complejidad las respuestas que el Estado desarrolló en el período. Como veremos en los siguientes apartados, la evolución de la cuestión habitacional entre 1950 y 1970 y las formas con que el Estado responde son muy diferentes a la etapa anterior.

El período de 1952 a 1970 es un período caracterizado por una fuerte estabilidad democrática que permitió el desarrollo de políticas estatales de largo alcance. En estos años se desarrollaron diferentes intentos de reforma agraria, nacionalización del cobre, creación de ministerios y, al ritmo del proceso de urbanización e industrialización, se consolida como actor político de relevancia el proletariado y los pobladores. A diferencia del período anterior, es en esta etapa cuando se desarrollan los primeros planes de vivienda, pero también emerge y se consolida la “toma de tierra” como estrategia de acceso al suelo por parte de los sectores populares, además del crecimiento de las “poblaciones callampas” que habían comenzado a emerger en la década de 1940.

En este marco, el Gobierno de Ibáñez del Campo (1952-1958) asume fuertemente marcado por las presiones de diferentes sectores sociales en torno a la estabilidad económica y política, y particularmente en relación al problema de la vivienda. En 1952, se realiza el Primer Censo Nacional de la Vivienda que le permitiría a las diferentes agencias estatales contar con una base de datos sobre la cual desarrollar la planificación. En el mismo sentido, se realizó el Censo Especial de Poblaciones Callampas en la ciudad de Santiago para determinar la cantidad y características de los asentamientos informales. Según esta herramienta, en Santiago existían 41 poblaciones callampas, que implicaban 5.835 familias y 36.611 habitantes (Nash Morales y Paredes Saieg, 2011, p. 57).

Sobre la base de estas herramientas y las necesidades de estabilidad económica y política del país se desarrollan una serie de amplias reformas en el Estado con el objetivo de organizar las múltiples agencias y atribuciones que fueron dispersándose en las décadas anteriores. De este modo, en 1953 se reestructura el Ministerio de Obras Públicas, logrando concentrar al sector de la construcción en una sola unidad administrativa. En su seno se crea la Dirección de Planeamiento, que tiene a su cargo la tarea de elaborar un plan de vivienda que logre coordinar las diferentes áreas y agentes involucrados, establece el desarrollo de la industria de la construcción como motor de la política de construcción de viviendas e impone la necesidad de planificar el desarrollo urbano. Esto último se fortalece con la Ley de Construcciones y Urbanización de 1953 que estableció Planes Reguladores Intercomunales con el objeto de coordinar el crecimiento y desarrollo armónico de las ciudades.

La reestructuración del Ministerio de Obras Públicas fue acompañada de la reforma del sistema de financiamiento con la creación del Banco del Estado y la articulación con la Corporación Nacional de Inversiones y Previsión (que permitió canalizar los fondos del sistema de Seguridad Social hacia la política habitacional). Según Nash Morales y Paredes Saieg,

El establecimiento de un ‘Plan de Viviendas’ representa una de las mayores evoluciones de las políticas habitacionales en [Chile…], pues supuso la coordinación de los diversos agentes intervinientes en el proceso de confección, aprobación y ejecución de los planes” (2011, p. 60). La articulación de áreas y agentes plantea “una labor integral de los organismos financieros y ejecutores a nivel nacional; sin dejar de lado el estímulo a la iniciativa privada (Alvarado et. al., 1972, p. 48).

Asimismo, acompañando la reestructuración de la política de vivienda estuvo también el Programa de Autoconstrucción y Ayuda Mutua, resultante del Convenio Básico de Cooperación Técnica entre Chile y Estados Unidos en 1951 que se enmarcó en las iniciativas de la Unión Panamericana. Mediante esta herramienta se intentó desarrollar parte de la política de vivienda incorporando a las cooperativas de vivienda existentes y habilitando canales de formación y financiamiento para fomentar la auto-construcción y auto-urbanización. Si bien no fue de gran alcance, resulta interesante considerar la presencia de las inversiones estadounidenses en la agenda interna de la problemática habitacional chilena, sobre todo en el contexto del despliegue de la estrategia del panamericanismo propia de esos años.

Finalmente, en 1953 también se crea la Corporación de la Vivienda (CORVI), entidad que reemplaza a la Caja de Habitación Popular y la Corporación de Reconstrucción y Auxilio, poniendo término a un período de dispersión de atribuciones en materia de vivienda. De este modo, “la CORVI estuvo llamada a articular la institucionalidad pública del país con el fin de canalizar recursos instrumentales, técnicos y financieros hacia la producción en gran escala de viviendas sociales” (Nash Morales y Paredes Saieg, 2011, p. 63).

Con todo ello, el Estado chileno reorganizó institucionalmente las áreas y atribuciones pertinentes al desarrollo de su política habitacional. En resumidas palabras, “se reorganiza el Ministerio de Obras Públicas y se crea una Dirección de Planeamiento, a la cual se le encomienda la elaboración del plan de vivienda. Como institución ejecutora de este plan, se crea la ‘Corporación de la Vivienda’ que fusiona la Caja de la Habitación Popular y la Corporación de Reconstrucción y Auxilio. El Banco de Chile toma en sus manos el financiamiento, al fusionarse los organismos destinados a fomentar el ahorro y ofrecer créditos en los distintos ramos del consorcio” (Alvarado et. al., 1972, p. 48).

En el ámbito privado, el sector de la construcción se articula en torno a la Cámara Chilena de la Construcción (C.CH.C.), entidad empresarial corporativa creada en 1951. La Cámara se configurará como uno de los actores políticos de mayor relevancia en materia de producción habitacional, promoviendo la construcción en todas sus ramas, incentivando la inversión de capitales e intentando influenciar la proyección de la política estatal.

Es en este contexto de reorganización estatal y corporativización del sector privado de la construcción que se dan los primeros planes masivos de vivienda. Sin embargo, a pesar del esfuerzo de “racionalización” del sector público, el problema habitacional se incrementa. En 1957 se da la primera toma de tierra organizada colectivamente, La Victoria, que se convertirá rápidamente en símbolo de la lucha por la tierra para amplios sectores sociales chilenos y marcará la inflexión en las formas de lucha de los sectores populares.

Posteriormente, el Gobierno de Alessandri (1958-1964) continúa la política de “racionalización”, formulando un programa decenial (1961-1970) con el objetivo de reactivar la economía, donde el rubro “vivienda” absorbe un 25% de lo presupuestado. Además, en 1959 se formula el Plan Habitacional, complemento en materia de vivienda al programa decenial, siendo la política más importante de la administración de Alessandri en el área. El Plan preveía la incorporación del sector privado a través de franquicias, exenciones tributarias y liberalización del mercado de venta y alquiler. Se complementaba, por el lado de la demanda, con una política de estímulo al ahorro popular a través de la creación del Sistema Nacional de Ahorro y Préstamo. Dentro del esquema de éste, se estableció una relación directa entre el tipo de vivienda a construir y la capacidad de pago de los beneficiarios, generando “una estratificación en la tipología de la vivienda social con la finalidad de aumentar el número de soluciones habitacionales que se entregaban cada año. De forma tal, cada familia aspiraba al estándar habitacional que correspondiera a sus posibilidades reales” (Nash Morales y Paredes Saieg, 2011, p. 69).

Acompañando el Plan Habitacional se desarrollan dos iniciativas en relación al problema de los asentamientos espontáneos. Por un lado, El Plan de Erradicación que tuvo como objetivo “trasladar las poblaciones generadas espontáneamente a terrenos urbanizados y loteados”, donde los beneficiarios se instalaban con el propósito de la vivienda definitiva, sea mediante autoconstrucción o por contrato con empresas. Por otro lado, el Plan de Radicación que “consistía en mantener a la población en el mismo lugar donde se emplazaba, dotándola de condiciones mínimas de urbanización” (Nash Morales y Paredes Saieg, 2011, p. 72). Estas iniciativas, combinadas con la construcción de conjuntos habitacionales en altura, dieron lugar a la generación de grandes poblaciones como la José María Caro, Lo Valledor y João Goulart, inmensos barrios que acogían buena parte de la población de Santiago (Espinoza, 1998, s.p).

Según lo observado podemos decir, siguiendo a Alvarado et al (1972), que “el análisis de la política habitacional de la administración Alessandri permite concluir que su base es meramente economicista, la vivienda es un negocio, pues se fundamenta en el ingreso de la población, en una sociedad en que grandes sectores populares se encuentran excluidos del proceso productivo y no tienen por esto capacidad de pago para poder adquirir una vivienda” (p. 49). Es por ello que, aun en un contexto de gran avance en la producción de viviendas y de suelo urbano, siendo muy superior a lo desarrollado en años anteriores, la crisis urbana está lejos de resolverse. Esto puede observarse en el incremento de la población que habita las callampas urbanas que se registra durante la década de los ’50-’60, tal y como se muestra en la siguiente tabla (1):

Tabla 1: evolución de la población que habita las callampas urbanas en el periodo 1952-1968

Como venimos describiendo, para mediados de la década del ’60, momento en que asume el gobierno la Democracia Cristiana conducida por Frei Montalva, el Estado había ensayado varias experiencias de gran envergadura, aunque con resultado poco satisfactorio. Había aumentado en gran cantidad la disponibilidad de suelo urbano y las posibilidades de acceder a una vivienda, pero se había fortalecido el mecanismo de mercado por el cual se distribuían tales recursos. De este modo, junto con la mayor producción de espacio habitable se daba a la par el aumento del déficit y la marginación.

En este marco, con la creación del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) en 1965 se termina de cerrar el ciclo de “racionalización” y centralización institucional del área de vivienda. Con él, se centralizó y especializó la planificación habitacional y urbana a nivel país en un solo organismo, “desde el cual debía elaborar una política coherente y coordinada con los organismos crediticios, la comunidad, las empresas constructoras, los servicios de urbanización y con equipamientos adecuados” (Rivera, 2012, p. 34).

Desde el MINVU se desarrolló la coordinación estratégica de aquellas entidades dedicadas a la política habitacional, desplegando el programa conocido como Operación Sitio, que varios autores consideran como “la principal estrategia de autoconstrucción desarrollada por el Estado chileno a lo largo del siglo veinte” (Hidalgo Dattwyler, 2004, p. 220). El programa consistía en habilitar suelo urbano en grandes cantidades, entregándole a cada propietario un terreno con los servicios mínimos de urbanización, fomentando la autoconstrucción y la cooperación de la comunidad. Para ello, se impulsó la llamada “promoción popular”, institucionalizada por ley en 1968, que consistía en fomentar “la creación de juntas de vecinos, centros de madres, clubes deportivos, cooperativas y otras organizaciones comunitarias” (Sepúlveda Swatson, 1998, p. 108). Con ello, el Gobierno democristiano pretendía desarrollar espacios de participación e integración comunitaria, a la vez que desarrollar mecanismos que permitieran el despliegue del programa habitacional controlando la creciente movilización social. En los hechos, fueron los canales de comunicación entre el Gobierno y las poblaciones, “el vínculo entre la vida asociativa comunitaria y la vida política, al canalizar las reivindicaciones” (Espinoza, 1998, s.p).

La puesta en marcha de un programa que permitía legalmente el acceso a la tierra, complementado con el fomento a la organización y participación comunitaria como pieza clave en la autoconstrucción de la vivienda, modificó sustancialmente la forma de relacionamiento entre Estado y pobladores. Esto, en un contexto de creciente movilización social en torno al problema habitacional, fue generando las condiciones para el pasaje de la ocupación de tierra como reivindicación a la ocupación y construcción de campamentos como forma de lucha contestaria, y con ello la propia formación del movimiento poblacional como sujeto político de relevancia.

A fines de los ’60 el déficit habitacional no se había logrado revertir, encontrándonos con que “en 1952 el déficit alcanzaba las 156.205 viviendas, en 1960 era de 450.000 y en 1970 se llegaba a las 592.324” (Hidalgo Dattwyler, 1999, p. 73). En este escenario, la ocupación de tierras se desplegó como una de las principales formas de lucha de los sectores populares, observándose el desarrollo creciente desde mediados de los años ’50 hasta el derrocamiento del Gobierno de la Unidad Popular en 1973. En ese período, el Estado fue creando diferentes áreas y funciones para enfrentar el problema habitacional, y con ello también fue modificando la forma de la relación que los pobladores mantenían con él.

El impulso que se dio a la provisión de suelo para autoconstrucción, combinado con la formación de núcleos organizados de base comunitaria, generó un movimiento social que no pudo ser contenido en los estrechos límites del control social que pretendió la Democracia Cristiana, habilitando las condiciones para que diversas expresiones de izquierda fueran conduciendo y desarrollando el proceso organizativo. De esta forma, “los comités de los sin casa pasaron a convertirse en un movimiento de pobladores coordinados a escala nacional y políticamente dirigido por partidos proletarios y vinculados a las nuevas organizaciones revolucionarias que empezaban a formarse en Chile” (López, 1974, citado en Hidalgo Dattwyler, 1999, p. 73). Las tomas desarrolladas por estas organizaciones se conocieron como campamentos, y rápidamente se dispersaron por las principales ciudades chilenas, fundamentalmente en Santiago. Según datos estimados, entre 1967 y 1972 “las ocupaciones de terrenos se multiplican: se cuentan 312 tomas de terrenos, que involucraban 54.710 familias” (Espinoza, 1998, s.p).

El movimiento poblacional, sustentado en la estrategia de ocupación de tierra, fue clave en el período pre-electoral de 1970, imponiendo los términos en que el problema habitacional debía ser tratado en la agenda nacional. El triunfo de Allende fue a la vez el triunfo de la participación popular expresada en múltiples frentes, siendo uno de los principales el poblacional.

En este sentido, coincidimos con Espinoza cuando afirma que “mientras las ocupaciones de terrenos de fines de los años cincuenta fueron puramente reivindicativas, en este nuevo período las ocupaciones adquieren una significación política; ellas cuentan con el apoyo de los partidos de izquierda en el gobierno y de la extrema izquierda que las hace un elemento de su estrategia de transformación de la estructura social” (1998, s/n). En el ciclo donde las ocupaciones son el elemento clave de la estrategia popular, podemos inferir una etapa de resistencia-defensiva al principio y una creciente transformación hacia la resistencia-ofensiva en el período 1970-1973.

Asimismo, si bien podemos caracterizar al período de la Unidad Popular como el de mayor fuerza del movimiento poblacional, es interesante observar las diferencias que hacia dentro de las expresiones de izquierda hubo en relación al papel de aquél y su articulación con el Estado. Por un lado, para el Gobierno de la Unidad Popular el Estado permanece como agente de integración y, por lo tanto, continúa en su papel de mediador en el problema habitacional. Así, aunque hay una importante transformación en relación al Gobierno anterior, la “promoción popular” cede ante el “poder popular”, fortaleciéndose el llamado a la organización y participación de las bases. De todos modos, las poblaciones y campamentos son base de apoyo de la política general del Gobierno, por lo que se supedita la lucha poblacional a la estrategia de la coalición gobernante. Por otro lado, para la extrema izquierda, siendo su expresión más importante el Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR), el movimiento poblacional debía desarrollarse como uno de los frentes de masa fundamentales que, articulado con el movimiento obrero sindical, era la base de apoyo para la transformación estructural de la sociedad, incluido el Estado en su expresión represiva y de control social.

Ambas posiciones podemos sintetizarlas, siguiendo a Alvarado et al, en las siguientes palabras:

Para los partidos de la UP existe la posibilidad de acumular fuerzas de apoyo para la elección presidencial en función de liderar un movimiento de pobladores que desborde la institucionalidad en este ámbito, creando formas propias de organización. Para el MIR, el movimiento poblacional de los Sin Casa significa un amplio potencial combativo de masas, dispuesto a enfrentarse al aparato represivo del Estado y, de ahí, al sistema en su conjunto. Además, el movimiento poblacional es la vía indirecta de penetración al movimiento obrero sindical y, por lo tanto, garantía de cuadros proletarios (1972, p. 23).

Las diferencias entre ambas perspectivas no son menores, pues indican la concepción que subyace en cada una de las estrategias y el rol que el movimiento poblacional está llamado a jugar. La contradicción entre ambas fue profunda, con múltiples enfrentamientos, pero también fue el período en que mayor fuerza y desarrollo tuvo la lucha poblacional y mayores logros se consiguieron en cuanto a acceso al suelo, autourbanización, autoconstrucción y organización comunitaria en Chile.

Los desarrollos logrados fueron truncados por el proceso abierto con el Golpe de Estado de 1973, siendo una de las razones del mismo la fuerte movilización popular que el movimiento poblacional suponía, comprometiendo la estabilidad del sistema en sí mismo. Ello explica también la fuerte violencia que se desarrolló desde los organismos estatales contra el movimiento poblacional, que fue absolutamente desarticulado en los primeros años.

En el presente trabajo realizamos una caracterización de la emergencia y el desarrollo del problema habitacional en Chile (hasta 1973) desde una perspectiva que ponga el foco en la relación relación existente entre el Estado y los sectores populares afectados.

Habiendo definido el problema habitacional como el déficit en materia de vivienda y acceso a los servicios y bienes públicos urbanos, hemos podido observar la temprana emergencia de la cuestión habitacional desde fines del Siglo XIX. Fuertemente ligado a los movimientos estructurales de la sociedad chilena, la problemática se desarrolló como conflicto ligado a la llamada “cuestión social”, y recibió una rápida intervención por parte del Estado desde una perspectiva de “higiene urbana”.

La rápida respuesta del Estado, como mediador entre las demandas crecientes por mejores condiciones habitacionales y el sector privado (primero rentista, luego productor inmobiliario), generó condiciones en que los sectores populares reconocieron al actor estatal como agente legítimo para responder al problema. Sin embargo, la relación reconoció momentos crecientes de conflicto con el Estado, a medida que el problema no fue resuelto de forma estructural y los sectores populares fueron desarrollando modalidades organizativas y formas de lucha que fueron impulsando la transformación de la relación con el mismo. A su vez, el Estado fue institucionalizando y re-organizando sus atribuciones a medida que el movimiento de la sociedad fue mutando las formas de relacionamiento.

Con esto, se pudo observar lo que De Ramón (1990) sostuvo en cuanto a la existencia de dos etapas en la respuesta de los sectores populares frente al problema, notándose claramente la inflexión a mitad de siglo y el paso de medidas legalistas a ocupaciones de tierra cada vez más disruptivas del orden social. Este cambio generó las condiciones para que el sector fuera configurándose como un sujeto social relevante en la política nacional, al punto de que el movimiento poblacional (ya constituido como sector social con demanda y estrategias propias) fue uno de los pilares fundamentales del proceso revolucionario chileno de los años ’60 y ’70.

CARIOLA SUTTER, C. & SUNKEL, O. (1982) La historia económica de Chile. 1830 y 1930: Dos ensayos y una bibliografía. Madrid: Ediciones Cultura Hispánica del Instituto de Cooperación Iberoamericana.

DE RAMON, A. (1990) La población informal. Poblamiento de la periferia de Santiago de Chile. 1920-1970. Revista EURE, vol. XVII, n° 50, pp 5-17. Recuperado de: http://www.eure.cl/index.php/eure/article/view/1049

GARCES DURAN, M. (2002) Tomando su sitio. El movimiento de pobladores de Santiago, 1965-1970. Santiago: LOM Ediciones.

GARCES DURAN, M. (2013) Las luchas urbanas en Chile en el último tercio del siglo XX. Trashumante. Revista Americana de Historia Social. N° 1. Recuperado de: http://132.248.9.34/hevila/Trashumante/2013/no1/4.pdf

HIDALGO DATTWYLER, R. (1999) La vivienda social en Chile: la acción del Estado en un siglo de planes y programas. Scripa Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales, nº 45. Universidad de Barcelona. Recuperado de: http://www.ub.edu/geocrit/sn-45-1.htm

MINVU (Ministerio de Vivienda y Urbanismo), Chile (2004) “Chile: Momentos urbanos y demográficos del siglo veinte”, (pp. 23-49) en Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Chile (2004) Chile. Un siglo de políticas de vivienda y barrio. Santiago. Recuperado de: http://www.minvu.cl/opensite_20070411164518.aspx

NASH MORALES, F. I. & PAREDES SAIEG, G. (2011) Análisis crítico de las políticas de vivienda social en Chile, fundamentos para el reconocimiento del derecho a la vivienda. Tesis de Licenciatura. Recuperado de: http://repositorio.uchile.cl/handle/2250/111577

SEPULVEDA SWATSON, D. (1998) De tomas de terreno a campamentos: movimiento social y político de los pobladores sin casa, durante las décadas del 60 y 70, en la periferia urbana de Santiago de Chile. Boletín INVI n°35, vol. 13, pp. 103-115. Recuperado de: http://www.revistas.uchile.cl/index.php/INVI/article/view/8599/8401

La problemática habitacional en Chile: emergencia, desarrollo y formas que asume el Estado hasta 1973

Facundo Pares

[1] Fecha de recepción: 01/08/2015. Fecha de aceptación: 04/09/2015.

[2] Becario de CONICET. Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Católica de Córdoba.

[3] El mismo artículo destaca que la importancia del fenómeno poblacional no reside en la magnitud del problema habitacional (similar o menor a otros países de la región) ni en la práctica concreta de los partidos políticos, sino en “las características de la relación que se ha dado entre la presión popular y el Estado” (Alvarado et al., 1972, p. 38).

[4] En 1872 Vicuña Mackenna elabora el plan de remodelación de Santiago, primera reforma urbana de la ciudad. En el mismo ya se destaca la existencia de un gran sector informal y precario al sur de la ciudad. Asimismo, en 1895 se desarrolla desde el Estado una campaña para higienizar viviendas y eliminar focos infecciosos.

[5] “Allegado” es aquel familiar o conocido de la familia que habita la casa. Suelen ser personas que participan de procesos migratorios internos, generalmente del campo a la ciudad, aunque también puede ser entre ciudades. Se trata de una situación temporal, hasta conseguir lugar propio, pero la dificultad de acceder a la vivienda o al terreno llevaron a hacer permanente la condición, generando problemas y presiones sociales.

[6] “La callampa es producto de una instalación espontánea, no controlada, de trabajadores sin casa ni medios para obtenerla y que, en grupo o individualmente, se ubican en terrenos periféricos, sin equipamiento alguno. Usan para la construcción de sus viviendas preferentemente materiales de desecho. La callampa se va consolidando por acumulación progresiva de los ‘sin casa’, pero también fueron objeto de tomas colectivas de terreno bajo dirección de algún grupo político” (Rivera, 2012, p. 31)