Jóvenes que quieren PROGRESAR: coyunturas sociopolíticas y programas sociales en Argentina (2014-2021)[1]
Young people who want to PROGRESS: socio-political situations and social programs in Argentina (2014-2021)
Yussef Becher[2]
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Resumen
El Programa de Respaldo a Estudiantes Argentinos (PROGRESAR) se implementa desde el año 2014 y se ha convertido en una de las políticas de juventud de mayor alcance y cobertura del país. Se trata de un programa de transferencias condicionadas dirigido a jóvenes, según la última actualización, de 16 a 24 años que deseen iniciar o continuar sus estudios de educación obligatoria (en los tres niveles) o superior. Como en otras acciones estatales de dicho tipo, se exige a cambio de la transferencia de ingresos el cumplimiento de una condicionalidad: asistencia regular a instituciones educativas públicas o de formación para el empleo y, en ambos casos, controles de salud. En ese sentido, en este artículo se parte del interés en el programa para indagar acerca de los arreglos institucionales que atravesó desde el inicio de su ejecución y según las diferentes coyunturas sociopolíticas, que comprendió cambios en los gobiernos a cargo del Poder Ejecutivo. Asimismo, se explorará los sentidos subjetivos construidos por las juventudes titulares acerca de algunos de tales aspectos, haciendo hincapié en los criterios de inclusión/exclusión que fija su focalización a través del tiempo (2014-2021).
Palabras clave: PROGRESAR, coyunturas sociopolíticas, juventudes, subjetividades
Abstract
The Programa de Respaldo a Estudiantes Argentinos (PROGRESAR) has been implemented since 2014 and has become one of the youth policies with the greatest scope and coverage in the country. It is a conditional transfer program aimed at young people, according to the latest update, from 16 to 24 years old who wish to start or continue their obligatory education studies (at the three levels) or higher. As in other state actions of this type, compliance with a conditionality is required in exchange for the transfer of income: regular attendance at public educational institutions or training for employment and, in both cases, health checks. In this sense, this article starts from the interest in the program for inquire about the institutional arrangements that it went through from the beginning of its execution and according to the different sociopolitical situations, which included changes in the governments in charge of the Executive Power. Likewise, will be explored the subjective meanings constructed by youth about some of these aspects, emphasizing the inclusion/exclusion criteria that determine their focus over time (2014-2021).
Keywords: PROGRESAR, sociopolitical situations, youth, subjectivities
Introducción
El PROGRESAR se implementa desde el año 2014 y se ha convertido en una de las políticas de juventud de mayor alcance y cobertura del país, permitiendo que un poco más del 80% de jóvenes de 18 a 24 años pudiera acceder a las prestaciones que ofrece (OIT, 2018). Se trata de un programa de transferencias condicionadas dirigido a las juventudes, según la última actualización, de 16 a 24 años que deseen iniciar o continuar sus estudios de educación obligatoria (en los tres niveles) o superior. Como en otras acciones estatales de dicho tipo, se exige a cambio de la transferencia de ingresos el cumplimiento de una condicionalidad: asistencia regular a instituciones educativas públicas o de formación para el empleo y, en ambos casos, controles de salud. Además, se retiene una parte del monto (20%) hasta tanto se corrobore –a través de la constancias correspondientes- el requisito antes mencionado. Entonces, en este artículo se parte del interés en el programa para indagar acerca de los arreglos institucionales que atravesó desde el inicio de su ejecución y según las diferentes coyunturas sociopolíticas, que comprendió cambios en los gobiernos a cargo del Poder Ejecutivo. Asimismo, se explorará los sentidos subjetivos construidos por las/os jóvenes titulares acerca de algunos de tales aspectos, haciendo hincapié en los criterios de inclusión/exclusión que fija su focalización a través del tiempo (2014-2021).
Epistemológicamente, este aporte se sitúa desde el enfoque de derechos. Por ende, se considera al joven en tanto titular de prerrogativas universales y, de allí, la posibilidad de acceder a bienes y servicios sociales sin barreras materiales o simbólicas que lo dificulten. En relación a la metodología, se recurre a datos que conformaron el trabajo de campo empírico, de corte cualitativo, realizado por el autor del texto en el marco de una tesis doctoral defendida durante el año 2021 en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO Argentina). En dicha investigación, se apeló a análisis documental, observación participante y entrevistas en profundidad a juventudes destinatarias del PROGRESAR. En referencia a la primera técnica de recolección de datos, se reunió todos los decretos y resoluciones que comprenden el período propuesto: 2014-2021, para seleccionar los que aportaran mayor información acerca del objetivo antes planteado. Por su parte, las observaciones, como señala Ameigeiras (2006), implican el despliegue de relaciones e interacciones “cara a cara” compartiendo actividades y sentimientos durante un tiempo prolongado. Las mismas se llevaron a cabo en los lugares en los que se cumplían las condicionalidades del programa: las facultades del campus universitario, sede Villa Mercedes (San Luis), de la UNSL y la Universidad Nacional de Villa Mercedes (UNVIME)[3]. Por último, en relación a las entrevistas, muchas de ellas realizadas en simultáneo con las observaciones, alcanzan un total de 30 individuales y 2 grupales con 7 receptoras/es la primera y 2 la segunda; todas/os ellas/os estudiantes universitarios. En cuanto al sexo-género, predominaron las mujeres por sobre los varones, lo cual resultó significativo para registrar desigualdades de género. Asimismo, las edades, según los criterios del PROGRESAR, oscilaron entre los 18 y 24 años. La elección de la muestra respondió a criterios teóricos (Glaser y Strauss, 1967). Por ello, se comenzó el trabajo de campo con una muestra inicial (de tipo aleatoria), en tanto que las consiguientes unidades estuvieron definidas por los intereses teóricos de la investigación. Por consiguiente, fueron incluidos nuevos casos en la medida que podían contribuir a la misma. Para contactar a las/os jóvenes, se acudió a la denominada “bola de nieve”, por lo cual, el primero fue sugerido por una joven, con la que ya se tenía un vínculo previo, y de allí se fue indicando a otras/os.
El texto se inicia con una sucinta presentación de las categorías teóricas que serán empleadas posteriormente. Luego, se dedica a trazar el camino por las distintas transiciones del PROGRESAR desde sus comienzos y en la continuidad. Se agregan referencias a la administración del programa durante la pandemia, con las consecuentes modificaciones en la gestión nacional a su cargo. Finalmente, se concluye sintetizando los principales hallazgos.
Subjetividad y enfoque de derechos
Desde hace más de 20 años la Declaración del Milenio de Naciones Unidas (2000) –a través de sus Objetivos- señaló la importancia de incorporar la perspectiva de derechos humanos en las estrategias de desarrollo. A partir de ello, se debe considerar el amplio conjunto de principios, reglas y estándares que integran los derechos humanos fundamentales y que son pasibles de ser aplicados para fijar pautas y criterios para el diseño e implementación de políticas sociales. En rigor, estas pautas, que se traducen en estándares jurídicos (tales como la obligación de garantizar el contenido mínimo de los derechos, aplicar políticas progresivas, garantizar la participación ciudadana), y también principios como el de igualdad y no discriminación (universalidad), acceso a la justicia, acceso a la información pública “se utilizan para desarrollar una matriz útil en la definición de las políticas y estrategias de intervención tanto de los Estados como de los actores sociales y las agencias de cooperación para el desarrollo, como también para el diseño de acciones para la fiscalización y evaluación de políticas públicas” (Pautassi, 2010 a, p. 2).
El principal propósito del enfoque de derechos es dotar de poder a los sectores sociales pobres y excluidos reconociéndolos titulares de derechos. En efecto, tras incluir tal concepción en el contexto de las políticas, el punto de partida para su formulación no consiste en reconocer la existencia de ciudadanas/os que tienen necesidades no cubiertas, sino fundamentalmente de personas que tienen derechos que pueden exigir o demandar, es decir, atribuciones que dan origen a obligaciones jurídicas de parte de otras/os y de allí al establecimiento de mecanismos de tutela, garantía o responsabilidad (Abramovich y Pautassi, 2009). En ese sentido, la preocupación del enfoque por la subjetividad basada en derechos lo aproxima a ciertos aportes de la antropología política. Desde allí se señala que los “márgenes” constituyen lugares donde las prácticas y políticas de vida moldean las prácticas de regulación y disciplinamiento de aquello que llamamos Estado. Por consiguiente, los sujetos crean el aparato administrativo público y está integrado por ellos, aunque posean un margen de acción reducido (Das y Poole, 2008).
Por lo anterior, deviene de interés incluir el estudio de la subjetividad enmarcada en políticas sociales –a través de la perspectiva de derechos- en tanto categoría teórica. El psicólogo cubano González Rey (2008) define los sentidos subjetivos como una representación de la subjetividad en donde lo individual y lo social aparecen asociados de forma inseparable. La subjetividad social “es la forma en que se integran sentidos subjetivos y configuraciones subjetivas de diferentes espacios sociales, formando un verdadero sistema en el cual lo que ocurre en cada espacio social concreto, como familia, escuela, grupo informal, etc. está alimentado por producciones subjetivas de otros espacios sociales” (p. 234). En consecuencia, la subjetividad se construye según la influencia de instituciones sociales (tales como el Estado y sus políticas) y ante ellas puede hallar “puntos en donde se desbordan los órdenes (…) para recabar en los bordes, en los puntos fronterizos donde se difuminan o debilitan los poderes instituidos” (Useche Aldana, 2012, p. 96).
Seguidamente, se hará referencia, según el objetivo antes planteado, a los diferentes arreglos institucionales que atravesó el PROGRESAR en su derrotero por las distintas coyunturas sociopolíticas que comprende su implementación, asimismo, el modo en que las/os titulares del programa interpretan algunos de tales aspectos, con énfasis en los criterios de inclusión/exclusión que fija su focalización a través del tiempo (2014-2021).
De la universalidad a la “potencia universalizante”
El PROGRESAR se creó en el año 2014, a través del Decreto 84, durante el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner. El mismo estuvo dirigido desde sus comienzos, más allá de las modificaciones que se irán indicando, a jóvenes de entre 18 a 24 años de edad siempre que ellas/os o sus grupos familiares estén desocupados o se desempeñen en la economía formal o informal, sean titulares de una prestación previsional contributiva o pensión no contributiva o monotributistas sociales o quienes trabajan por temporada con reserva de puesto o del Régimen de Casas Particulares y no superen tres salarios mínimos[4]. Las/os titulares reciben una prestación dineraria –fijada en un principio en $500 y luego $900 en 2015[5]- a cambio del cumplimiento de condicionalidades en educación, según nivel de estudios (obligatorio o superior), formación para el empleo y salud. Entre otros requisitos formales que podrían restringir el acceso al programa, se exige contar con Documento Nacional de Identidad (D.N.I.) y ser argentina/o nativa/o o naturalizada/o o residente con una residencia legal en el país no inferior a 5 años previos a la solicitud. Por todo ello, es preciso resaltar que el PROGRESAR no reúne las condiciones de una política universal, pues cuenta con específicos criterios de focalización al interior de un sector poblacional: las juventudes[6]. En ese sentido, como sugieren Abramovich y Pautassi (2009): “(…) sólo con políticas de corte universal se garantizan mínimos comunes irrenunciables, que a la vez promueven mejores garantías de igualdad y no discriminación” (p. 298).
Sin embargo, es interesante considerar ciertos elementos contextuales en materia de políticas de juventud durante el período de inicio de implementación del PROGRESAR. Como señala el documento oficial que le dio origen (Decreto 84), “(…) es una decisión del Estado Nacional adoptar políticas públicas que permitan mejorar la situación de los grupos familiares en situación de vulnerabilidad social (considerando)”. Durante la gestión kirchnerista la inversión del Producto Bruto Interno (PBI) en políticas dirigidas al colectivo juvenil superó el 3%, colocándola por encima de otros países de la región tales como Brasil, Paraguay, Bolivia, Perú y Chile. En cuanto a la composición de la inversión en juventud, la gran mayoría se concentraba en educación (71%), mientras que el resto se distribuía en vivienda y otros (16,5%), salud (10,5%) y asistencia social (2%) (CEPAL-OIJ, 2012). Es importante destacar el bajo componente del gasto destinado a asistencia, lo cual podría vincularse con la disminución de la tasa de desempleo juvenil (que pasó del 38% en 2002 al 22% en 2009), como también a la reducción en un 20% de la informalidad en el empleo (EPH-INDEC en OIT, 2018).
Por otro lado, para completar este primer panorama, vale destacar la diversidad de políticas de juventud con la que se contaba, según la tipología elaborada por Vázquez (2015), tales como inclusión social y acceso a derechos, inclusión y terminalidad educativa, preventivas, inclusión en el mercado, desarrollo económico y emprendimientos, culturales, formación cívica, participativas. Además, se advierte, como indica Mazzola (2014), la “protección ampliada” a las infancias y juventudes, por contraposición a la “protección restringida” de la década del ‘90, a través de programas sociales que acompañan su desarrollo biológico y social: desde los 6 meses de gestación con la Asignación Universal por Embarazo para Protección Social (AUE), la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH) desde los 0 y hasta los 18 años y el PROGRESAR a partir de tal edad. No obstante, dicho aspecto ha sido criticado por otras/os autoras/es, por cuanto supondría una continuidad en la “asistencialización” de un mismo grupo poblacional (Seiffer, 2015).
En materia de institucionalidad social, es relevante notar que el PROGRESAR se ejecutaba, según lo establecido por el Decreto 84, en el ámbito de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Ello demuestra un viraje, si bien empezado por la AUH, en programas sociales que históricamente estaban insertos en carteras ministeriales. Por consiguiente, su inclusión en el organismo de la seguridad social, “(…) se encuentra discursivamente asentada sobre el derecho a la protección social y conforma un nuevo esquema protectorio con mayor nivel de formalización, por su incorporación dentro del sistema de la seguridad social (…)” (Pautassi, Arcidiácono y Strachnoy, 2013, p. 21)[7]. A su vez, integrar a titulares de un programa social en la administración pública creada para atender los derechos de trabajadoras/es formales permite compartir un espacio simbólico común con quienes no gozan de dicho estatus legal (Becher, 2017).
También a partir del decreto que da origen al PROGRESAR se establece la instauración de un comité ejecutivo y otro consultivo. El primero estaba encargado de impartir instrucciones para la ejecución del programa, asimismo, su seguimiento y evaluación; mientras que el segundo se ocupaba de articular las distintas acciones en torno a la implementación del PROGRESAR y las políticas vigentes. Ambos eran conformados por representantes de ministerios nacionales con implicancias en las tareas señaladas y presididos por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Ello le imprimía al programa la característica de intersectorialidad, “Las políticas públicas en derechos humanos comprenden acciones, planes y presupuestos de diferentes sectores y entidades públicas, las cuales deben actuar rompiendo el paradigma sectorial de la competencia por áreas” (Jiménez Benítez, 2007, p. 43). Sin embargo, tal como sugieren Marzonetto y Aguirre (2014), la falta de precisión con respecto a cómo se llevarían a cabo las acciones de tales comités puso en duda su funcionamiento dadas las capacidades estatales requeridas para una coordinación administrativa tan compleja (integración de varios programas dependientes de organismos distintos, gestiones asociadas entre nueve ministerios, articulación multinivel con gobiernos provinciales e incluso con el sector privado por contratos de pasantías y prácticas laborales).
Esta primera etapa del PROGRESAR, según información proporcionada por ANSES[8], superó las/os 900.000 titulares. Se estima que allí ejerció su influencia el cambio en los topes salariales, tal como se mencionó, efectuado en el año 2015. De modo tal que el programa alcanzó una cobertura entre su población destinataria del 27% (OIT, 2018). Por lo cual, se reconoce, “Durante 2015-2017 poco más del 80% de los jóvenes de 18 a 24 años del país cumplía con los requisitos para ingresar al programa y representaban cerca de 4 millones de personas. Esto da cuenta del potencial que tiene el PROGRESAR para convertirse en el programa de transferencia de ingresos con mayor cobertura de la población juvenil del país, funcionando como una extensión de la AUH para este grupo etario” (Bertranou, Jiménez y Jiménez, 2018, p. 6). Aunque tal “potencia universalizante” debe ser analizada a través del prisma que brindan las coyunturas sociopolíticas que siguieron.
En relación a los sentidos subjetivos de las juventudes destinatarias acerca de los criterios de exclusión/inclusión –objetivados a través de la focalización y la institucionalidad social- correspondientes a este tiempo de implementación del programa, se advirtió cierta proximidad con un discurso que lo vinculaba con los derechos:
“El PROGRESAR es un derecho, un derecho como estudiante” (Celeste).
“Quizá esa seguridad de adquirirlo como derecho… da cierto incentivo, no por el lado económico, sino por el lado de que como estudiante sabés que asistís a una universidad pública y que a su vez el programa te permite garantizar en parte la permanencia” (Luz).
En consecuencia, la significación positiva en torno al programa de parte de quienes fueron entrevistadas/os se hallaba ligada a sus condicionalidades. Tal como se señaló, se puede contar con el PROGRESAR durante el transcurso de una carrera de grado universitaria, en tanto y en cuanto, el/la joven no supere la edad de 25 años, asimismo, si mantiene la regularidad académica: la aprobación de dos materias por año según plan de estudios. Al mismo tiempo, otro sentido asociado al de derechos era el de universidad gratuita y popular:
“creo que el PROGRESAR da cierta estabilidad a los estudiantes de acceder a la educación superior gratuita y quizá un poco más popular… porque si bien es gratuita no es popular o universal. Yo creo que el PROGRESAR es un derecho porque como estudiante pueden acceder universalmente, siempre y cuando cumplan con los requisitos” (Luz).
En ese sentido, el acceso a la universidad en condiciones universales y popular, según el testimonio reproducido, estaba relacionado a la posibilidad de que las/os estudiantes de diferentes procedencias sociales, en particular de sectores populares, realizaran sus carreras de grado sin que las dificultades económicas afectaran su paso por la institución. Por ende, tal como sugiere la joven, el programa aportaría a la universalización de la organización educativa por cuanto garantizaba una transferencia de ingresos que favorecía gastos ligados a la opción por la educación superior.
Menos potencia y más exclusiones
En diciembre de 2015 se modificó el gobierno nacional, asumiendo el Poder Ejecutivo Mauricio Macri por la alianza electoral Cambiemos, cuya presidencia se extendió hasta 2019. En los primeros dos años de dicha gestión no se produjeron variaciones en las reglas formales que regulaban al PROGRESAR, aunque había incertidumbre o faltas de certezas de parte de las juventudes titulares acerca de su continuidad[9]. En el año 2018 se dictó el Decreto 90, que incorporó algunos cambios en los criterios de focalización del programa. En primer lugar, se extendió la edad hasta 30 para jóvenes que estuviesen en un estadio avanzado de sus estudios de educación superior con anterioridad al año en que se postularan. Por otro lado, se restringió el acceso en ese mismo nivel de estudios a argentinas/os nativas/os o por opción (recuérdese que antes estaban incluidas/os quienes tuviesen una residencia en el país superior a 5 años).
Si bien la extensión de la edad en la línea de educación superior se podría considerar favorable en atención a la universalización del programa, a través de la Res. ME 138-2018 se estableció un criterio de regularidad distinto del anterior: se empezó a exigir el 50% de materias aprobadas –a partir del momento en que se obtuvo la beca por primera vez- según plan de estudios y año de cursada. Ello supuso la expulsión y restricción en el acceso de jóvenes que no cumplían con dicho criterio académico.
“a algunos compañeros se les dio la baja. Por ahí, anteriormente, no eran tan exigentes con el tema de alumno regular, a veces, había compañeras que no cobraban dos o tres meses y después les venía todo junto” (Felipe).
También se incorporó un premio en el área de educación superior para quienes aprobaran el 100% de las materias de su carrera, según año de cursada, con un promedio de 8 o superior. El mismo consistía en el cobro (por única vez) del monto equivalente a 10 cuotas. Además, se excluyó a jóvenes que se habían excedido en 2 años o más en el tiempo de duración de su carrera según el plan de estudios; a quienes sólo les faltara cursar dos materias o menos –al momento de la inscripción- y menos de dos para quienes ya habían sido titulares con anterioridad; a quienes sólo adeudaran exámenes finales, tesis o prácticas profesionales; si bien en este texto no se abordó el punto referido a las condicionalidades, se reforzó su componente punitivo al impedir –ante su incumplimiento- una nueva inscripción durante el plazo de un año (Decreto 90-2018 y Res. ME 138-2018)[10]. Por último, a través de la Res. ME 19-2018 (anexo II y III), se definieron carreras estratégicas que comprendieron tecnicaturas, licenciaturas en ciencias naturales y médicas e ingenierías, por ende, se postergó a las de orientación ligada a las ciencias sociales. A su vez, se incluyeron líneas de becas para formación docente y enfermería, lo cual fortalecía la instauración de carreras estratégicas, aunque todo ello con un mismo y único presupuesto. Por lo tanto, como aluden Barcala, Bonvillani, Chaves, Gentile, Guemureman, Langer, et. al. (2018), las políticas de juventud adquirieron como rasgo general un “moralismo meritocrático”: una matriz que permite la activación y la responsabilización de sujetos cuya posición y problemáticas resultan dispares e inconmensurables. En efecto, mencionan las/os jóvenes titulares:
“nosotros charlando con los chicos pensábamos que eran trabas que nos estaban poniendo porque el plan evidentemente se pensaba dar de baja” (Celeste).
“me parece que antes era más amplio, abarcaba a todos, “mientras seas joven y quieras estudiar, te lo vamos a dar…”” (Marcos).
Otro cambio significativo durante este tiempo fue el traspaso del programa al Ministerio de Educación y en su interior a la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU). No obstante, tras un lapso breve se dispuso su inserción en la reciente Dirección Nacional de Becas Estudiantiles (DNBE) perteneciente a la Secretaría de Gestión Educativa (Res. ME 2534-2018). Mientras que la ANSES continuaría prestando asistencia administrativa, en especial, en lo referido al trámite de inscripción. Además, el Decreto 90-2018 suprimió el comité ejecutivo y consultivo del PROGRESAR con las connotaciones que se apuntaron antes. En rigor, más allá de las observaciones realizadas, se elimina la posibilidad de interseccionalidad entre las diferentes acciones ministeriales involucradas.
Tales modificaciones se dan en un contexto de arreglos institucionales en políticas educativas que producen “una restauración conservadora sin precedentes” (Gluz, Karolinski y Diyarian, 2020, p. 103). Se pasa de la garantía de “la igualdad de todos al derecho a la educación” (Res. CFE 79-2009) a la garantía por el derecho a la igualdad de oportunidades (Res. CFE 285-2016); y del derecho a la educación al derecho al aprendizaje. Dicha concepción restringe la mirada de las/os estudiantes como titulares de derechos desde una perspectiva individualizante que ignora las desigualdades sociales y la fragmentación del sistema como condicionantes primarios de sus trayectorias diferenciales (Gentili, 2011). Por su parte, la Dirección Nacional de Políticas Socioeducativas (DNPS) (que, según el Decreto 115-2010, estaba destinada a “(…) resolver desigualdades de carácter social, económico y educativo que dificulten o imposibiliten el acceso al derecho a la educación de niños, niñas, jóvenes y adultos...”) pierde centralidad en la medida en que sus líneas de intervención fueron desfinanciadas y gran parte de sus equipos desmantelados (Gluz, Karolinski y Diyarian, 2020)[11].
Al mismo tiempo, el Decreto 90-2018 suprimió las estrategias de acompañamiento a las/os titulares del programa, tal como lo había previsto el decreto de origen, y las instancias de cuidado para las madres jóvenes. En cuanto al primer aspecto, dicha eliminación afecta la perspectiva generacional con la que contaba el PROGRESAR, pues la inserción de tutoras/es o referentes para jóvenes de sectores populares ha evidenciado su importancia en el seguimiento de las trayectorias (Núñez, Vázquez y Vommaro, 2015; Mayer y Cerezo, 2017). El segundo implica desconocer la injusta división sexual de las responsabilidades de cuidado que recaen principalmente sobre las mujeres. Desde el enfoque de derechos se considera al cuidado en tanto prerrogativa universal, comprendida en el principio de igualdad y no discriminación (por ende, compromete la universalidad), que faculta a reclamar el derecho a cuidar, ser cuidado y el autocuidado. Junto a ello, las condiciones necesarias para llevar a cabo tal trabajo de manera digna y desprovisto de sesgos o discriminaciones basadas en la edad, el sexo-género, la raza-etnia o la pertenencia social (Pautassi, 2007). En ese sentido, también es dable señalar que en el PROGRESAR, según la encuesta realizada en 2015 por el Ministerio de Economía, más de 6 de cada 10 (62%) titulares del programa eran mujeres (Lombardía, 2015).
La gestión de Cambiemos a cargo del PROGRESAR, a partir de los criterios de exclusión que se han ido mencionando, tanto en lo relativo a la focalización como otro tipo de modificaciones institucionales, produjo un sostenido descenso en la cantidad de titulares y cobertura del programa: ya en el segundo trimestre de 2016 contaba con un poco más de 700.000 jóvenes destinatarias/os, con una meta presupuestaria de bajar dicho número a 500.000, y representaba una cobertura del 18%, es decir, se redujo en 8,3 puntos porcentuales (OIT, 2018). A comienzos de 2020, según información del Ministerio de Educación[12], la cantidad de titulares a nivel nacional era de 238.154. También desde 2016 se efectuaron disminuciones presupuestarias: el gasto previsto en 2014 incrementó en un 191% en 2015, por las ampliaciones de cobertura antes señaladas, con una reducción en 2016 a 32%, concluyendo el 2017 con -39% (Lombardía, 2017, según datos de la Secretaría de Hacienda de la Nación). El presupuesto 2019 (Ley 27467) –prorrogado hasta 2020- asignaba al PROGRESAR casi el mismo monto que se previó en 2016: alrededor de $9 millones y medio. Por otro lado, recién en 2018 se decidió actualizar el valor de la transferencia de ingresos que alcanzó en la educación obligatoria y formación profesional $1750 y superior, con diferencias por carreras estratégicas, desde $2250 hasta $3250 (Res. ME 184-2019). Por consiguiente, la impronta de la gestión 2016-2019 en la administración del PROGRESAR lesionó considerablemente su “potencia universalizante” tal como se constató en el período anterior (2014-2015).
Gestionar en pandemia: entre el pasado y el futuro
Las elecciones presidenciales de 2019 marcaron el fin del gobierno de Cambiemos e inicio del actual (2020-2023) a cargo del Frente de Todos. El Poder Ejecutivo es ejercido por Alberto Fernández –representante de dicha alianza electoral- y la vicepresidencia por Cristina Fernández de Kirchner. El gobierno de Mauricio Macri culminó con elevados indicadores de vulnerabilidad social: la pobreza urbana, según datos del INDEC, llegó al 35,5%, mientras que la indigencia casi al 10%. Por su parte, entre los años 2018-2019, la variación interanual de la pobreza –sólo medida en el aglomerado Gran Buenos Aires- superó el 5%, en tanto que, al mismo tiempo, se evidenció una caída del valor del salario real cercana al 10%. A su vez, desde las evaluaciones de pobreza multidimensional, se advirtió que la carencia fundamental era la falta de acceso a alimentos y atención médica o medicamentos (32% medido en personas); de modo tal que se convirtió en el porcentaje más elevado del último decenio (ODSA-UCA, 2020).
Sin embargo, la “crisis heredada” no sería la única situación adversa que enfrentaría el país, pues desde fines del año 2019 se suscitó a nivel mundial un hecho excepcional: el advenimiento de una pandemia. En Argentina, la emergencia sanitaria producida por el Covid-19 comenzó a avizorarse cercana a inicios del mes de marzo. Por ende, se dispuso desde el nivel nacional el aislamiento obligatorio desde el 20 de aquel mes. Entre las principales consecuencias de dicho aislamiento se encuentra la de detener –por motivos epidemiológicos- las actividades productivas y de la administración pública. Si bien ello supuso la imposibilidad de continuar el trabajo de modo presencial, se siguió a través de medios virtuales imponiéndose como tal el teletrabajo.
Aunque el total de la población económicamente activa se vio afectada por la pandemia –en particular quienes trabajan en el sector privado, autónomo e informal- el impacto social fue diferencial. A partir de ello, el gobierno nacional ejecutó distintas medidas para paliar sus efectos negativos. Por dedicarse el artículo a políticas de juventud, se mencionarán aquellas –que directamente o por las franjas etarias comprendidas- tuvieron incidencia en las condiciones de vida de quienes integran el colectivo. Se decidió el pago de sumas extraordinarias en la AUH y sendas prórrogas en la inscripción del Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo (PJMMT) y el PROGRESAR. Asimismo, créditos a tasa cero para monotributistas y autónomas/os, según los requisitos establecidos en el Decreto 332-2020. Por otro lado, se implementó el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE), creado a través del Decreto 310-2020, dirigido a quienes tenían entre 18 y 65 años y se desarrollaban en la informalidad laboral, trabajadoras/es de casas particulares, monotributistas sociales y de las categorías a y b. Si bien este programa tuvo inicialmente el propósito de ejecutarse por única vez, continuó dada la extensión del aislamiento social obligatorio. Según información oficial, la cantidad de titulares seleccionadas/os para el primer pago fue de casi 8,9 millones (ANSES, 2020).
En cuanto al PROGRESAR, más allá de la prórroga en la inscripción que ya se mencionó, durante el primer año de la pandemia (2020) se mantuvieron algunas decisiones del gobierno anterior, aunque con ciertos matices. En principio, el programa permaneció en el ámbito del Ministerio de Educación reubicándolo en la Secretaría de Cooperación Educativa y Acciones Prioritarias, Subsecretaría de Participación y Democratización Educativa, DNBE. Además, se sostuvo la división por carreras estratégicas, incorporando algunas vinculadas a las ciencias sociales. Quizá el cambio más importante de esta primera etapa sea la inclusión prioritaria de grupos en condición de vulnerabilidad multidimensional a los que se exceptúa del criterio de regularidad que estableció el Decreto 90-2018 (Res. ME 70-2020).
Desde el enfoque de derechos, en una línea similar con las denominadas medidas de acción afirmativa, se sugiere que el principio de universalidad “no debe implicar el trato igualitario a quienes se encuentran en distintas circunstancias” (Pautassi, 2010 b, p. 39). De allí, como propone la autora antes citada, la necesidad de pasar de la idea de “derechos para todas/os”, dado que en los hechos no funcionan como tales, al otorgamiento de “derechos especiales” para ciertos grupos, que, intencionadamente o no, reciben trato arbitrario. El art. 13 de la Res. ME 70-2020 señala: “Se entiende como grupo en condición de vulnerabilidad multidimensional, a aquellos grupos que históricamente han sufrido exclusiones y/o violencias (simbólicas, materiales o de otro tipo), independientemente de las socioeconómicas”. En esa misma convocatoria se priorizó a: 1) mujeres con hijas/os de hasta 18 años de edad que se encuentren a cargo de un hogar monoparental; 2) integrantes de las comunidades indígenas y/o pertenecientes a pueblos originarios; 3) personas trans; 4) personas con discapacidad. En educación obligatoria el máximo de edad para tales grupos se extendió a 30 años, quedando exceptuadas las identidades trans y las personas con discapacidad. Mientras que en educación superior la edad de ingreso al programa se prolongó hasta 35 años y sin límite de edad para personas trans, integrantes de comunidades indígenas y/o pertenecientes a pueblos originarios, personas con discapacidad.
El año 2021 marcó, tal vez, la dimensión temporal en torno al futuro del programa tras una etapa de la pandemia en donde la situación epidemiológica posibilitó, con cambios en los ministerios, el regreso a una forma de gestión más tradicional[13]. En ese marco, a fines de 2021 se dictó el Decreto 857. En primer lugar, vale destacar que la redacción del documento oficial apela a un lenguaje de derechos, aunque no sólo se limita a ello, sino que enmarca la disposición en tratados internacionales tales como la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966) y la Convención sobre los Derechos del Niño (1989). Además, retoma del decreto que dio origen al PROGRESAR (84-2014) la relevancia de, “(…) adoptar políticas públicas que permitan mejorar la situación de los grupos familiares en situación de vulnerabilidad social (considerando del Decreto 857-2021)”.
Quizá la inclusión más significativa del citado decreto sea la posibilidad de acceso al PROGRESAR a jóvenes de 16 a 17 años que cumplan con los requisitos que se han venido señalando. Ello se fundamentaría, según lo dispuesto por dicha regulación, en la situación socioeconómica que enfrenta el país como consecuencia de la pandemia de Covid-19 y, en particular, por la necesidad de implementar políticas orientadas a la contención y retención en el sistema educativo. De modo que, por un lado, se reconocen los efectos adversos de la emergencia sanitaria sobre la educación obligatoria y superior, en tanto y en cuanto, como se indica en el documento oficial, varixas/os jóvenes abandonaron sus estudios. Aunque el énfasis de la decisión de política pública está puesto en el nivel educativo obligatorio: “(…) requiere la adopción de medidas adicionales orientadas a (…) las y los jóvenes adolescentes que han dejado de asistir a la escuela (considerando del Decreto 857-2021)”[14]. Por otro lado, en la línea educación obligatoria el requisito de residencia se redujo a dos años, mientras que en educación superior se permite nuevamente, tras la supresión efectuada en 2018, el ingreso como titulares del programa a quienes acrediten una residencia mínima en el país de cinco años y dos para los cursos de formación profesional. Asimismo, se eliminó la incompatibilidad con la AUH y se estableció que el Ministerio de Educación puede incluir en los criterios de focalización grupos en condiciones de vulnerabilidad multidimensional, modificando franjas etarias. Por último, se actualizó el monto ($4677), eliminando la diferencia por nivel educativo y grados de avance en carreras, aunque se exceptúa al quinto año –cuando contaren con uno- y a las definidas como estratégicas. A su vez, se añade un adicional por conectividad, lo cual permite inferir que se han tenido en cuenta las brechas digitales evidenciadas durante la pandemia (Res. ME 3808-2021)[15].
Reflexiones finales: subjetividad basada en derechos versus subjetividad meritocrática
A modo de conclusión, interesa destacar algunos elementos del recorrido previo con la finalidad de bucear en las concepciones de juventud que estimulan y favorecen los cambios institucionales –con las consiguientes variaciones en la focalización del PROGRESAR- tras el paso de las distintas gestiones administrativas. No obstante, se colocará mayor énfasis en la de 2014-2015, durante el kirchnerismo, y Cambiemos (2016-2019), por cuanto ya se hallan concluidas.
En los primeros años de implementación del PROGRESAR (2014-2015) se reconoce una fuerte inversión en políticas de juventud, al mismo tiempo, una diversidad en el tipo de programas, más allá que se desconoce el alcance nacional de tales acciones estatales. Por todo ello, dichas decisiones de política social se asocian a un paradigma de “protección ampliada” de las infancias y juventudes (Mazzola, 2014). Además, es dable notar que el PROGRESAR se incluyó en el ámbito del organismo de la seguridad social (ANSES), tendencia iniciada por la AUH, diferenciándose de programas anteriores y adquiriendo mayor formalidad institucional (Pautassi, Arcidiácono y Strachnoy, 2013). A su vez, se crearon comités administrativos vinculados a la gestión del programa, con las limitaciones que se indicaron, que le imprimían la impronta de la intersectorialidad según el enfoque de derechos. Ello fue poniendo en evidencia el “potencial universalizante” del PROGRESAR. Por otra parte, también se registraron sentidos subjetivos que aproximaban el programa a un imaginario de derechos ligado a la espontaneidad con que se vivenciaba la condicionalidad, que no agregaba exigencias a los requisitos académicos de las universidades públicas, y la posibilidad de acceso al nivel superior para jóvenes de sectores populares; de allí que, según los testimonios reproducidos, se “universalizaba” la organización educativa.
Durante la gestión de Cambiemos (2016-2019), se modificó el criterio de regularidad, que distaba del establecido por las universidades nacionales, a su vez, se creó un premio para quienes tuvieran el mejor rendimiento académico y la diferenciación por carreras estratégicas. Por otro lado, en relación a la institucionalidad social, el PROGRESAR se traspasó al Ministerio de Educación y se suprimieron los comités consultivo y ejecutivo. Además, se eliminaron las tutorías o acompañamiento para las trayectorias de las/os titulares y las instancias de cuidado para jóvenes madres. Por consiguiente, como sugieren Gluz, Karolinski y Diyarian (2020), se consolida una ““ciudadanía de segunda” consecuencia ya no de las dificultades presupuestarias para alcanzar con las mismas líneas de acción al universo completo, como ocurría en los ‘90, y la intención de focalizar los escasos recursos asignados a la política social en los grupos más pauperizados; sino del directo desinterés por la cuestión” (p. 113).
En definitiva, el contraste entre una y otra gestión del PROGRESAR muestra que la primera (2014-2015) planteaba un mayor acercamiento a la concepción del joven en tanto titular de derechos, aunque los criterios de inclusión/exclusión –como se han ido señalando- no permitieran su total concreción. Mientras que el gobierno a cargo de Mauricio Macri (2016-2019) aportó a la conformación de una subjetividad juvenil asentada en los principios de la meritocracia, lo cual implica desconocer las múltiples desigualdades, y en ello diferenciales “puntos de origen”, que denotan las experiencias vitales de las juventudes. Se las iguala detrás de un discurso que individualiza derechos, ignorando las distintas posiciones sociales y su intersección con otros marcadores sociales (edad o generación, sexo-género, clase social, raza-etnia). Finalmente, el tránsito del PROGRESAR por la pandemia, tras el comienzo de la gestión gubernamental a cargo del Frente de Todos (2020-2023), permite considerar que se encuentra ante una situación “bisagra” en donde todavía sus criterios de inclusión/exclusión develan la pervivencia de la impronta inicial, con el ímpetu dado a resguardar las vulnerabilidades, junto a los que sucedieron durante la gestión de Cambiemos y los actuales, que pueden contribuir a recuperar su “potencia universalizante”.
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[1] Fecha de recepción: 27/06/2022. Fecha de aceptación: 20/12/2022
Identificador persistente ARK: http://id.caicyt.gov.ar/ark:/s25250841/q18nrrpgv
[3] Para conocer más acerca de las decisiones muestrales y estrategia de análisis de los datos, se puede consultar Becher (2021).
[4] Tras un año de su ejecución, a través del Decreto 505-2015, se elevó el tope en los ingresos individuales o familiares de uno a tres salarios mínimos.
[5] Durante dicho período se fueron estableciendo suplementos para zonas afectadas por inundaciones. Al mismo tiempo, un estímulo económico (que consistía en la diferencia entre el monto del PROGRESAR y el de las Becas Bicentenario) para estudiantes de carreras estratégicas (Res. SPU 3286-2014).
[6] Es posible advertir que la juventud es una categoría teórica y social que se construye de modo relacional con otros criterios identitarios (la edad, el sexo, el género, la clase), que muestran la heterogeneidad de las condiciones en que se encuentra anclada la existencia del colectivo. Por ello, el uso del término en plural. Dice Vommaro (2015): “Pensamos entonces, junto con otros autores, que la juventud es una noción dinámica, sociohistórica y culturalmente construida, que es siempre situada y relacional” (p. 17).
[7] Las mismas autoras señalan controversias en torno a la incorporación de programas sociales, tales como la AUH, en el ámbito de ANSES. Por lo cual, se sugiere la lectura del texto.
[8] http://www.transparencia.anses.gob.ar/ consultado el 12-02-2015. Actualmente, no se halla disponible la web.
[9] Tales emociones quedaron evidenciadas en los relatos juveniles recogidos en Becher (2021).
[10] Las condicionalidades en el PROGRESAR se analizaron en Becher (2020 y 2021).
[11] Se disminuyó su presupuesto nominal de algo más de seis millones de pesos en 2016 a dos millones proyectados para 2020, en un contexto de marcada inflación, lo cual representó una reducción del 6% en el presupuesto real respecto del asignado al inicio de la gestión (Colectivo de observatorios y equipos de investigación en educación 2019 citado por Gluz, Karolinski y Diyarian, 2020).
[12] Datos obtenidos del Observatorio del Conurbano Bonaerense de la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS). El acceso a la información proporcionada por el Ministerio se realizó a través del pedido EX-2020-65540282- APN-DNAIP#AAIP. Recuperado http://observatorioconurbano.ungs.edu.ar/wp-content/uploads/480-Cantidad-de-titulares-dePROGRESAR-por-municipio-2020.pdf
[13] Como plantea D’eramo (2021), ciertas alteraciones en las prácticas administrativas durante la pandemia, que implicaron, por ejemplo, demoras en el otorgamiento de prestaciones de la seguridad social, condujeron a reactualizar argumentos antiburocráticos que dieron sustento a las reformas neoliberales de las últimas dos décadas del siglo XX. También es posible consultar el texto de Arcidiácono y Perelmiter (2020) acerca del funcionamiento de la “burocracia asistencialista” durante la emergencia sanitaria en barrios populares de la Ciudad de Buenos Aires.
[14] Según datos de la Evaluación Nacional del Proceso de Continuidad Pedagógica realizada en 2020, 1,1 millones de niñas/os y adolescentes se desvincularon de las escuelas, lo cual supone el 10% del total si se atiende a los 11 millones que componen la matrícula de los niveles inicial, primario y secundario. A partir de ello, además de la acción estatal analizada en este artículo, el gobierno ha decidido ejecutar programas específicos para localizar y revincular estudiantes, tales como Acompañar (2020) y Volvé a la Escuela (2021).
[15] El informe del Observatorio de Adolescentes y Jóvenes de la Universidad de Buenos Aires (UBA) (2020) señala: “En el mundo pandémico de hoy, el acceso a las tecnologías es una condición indispensable para poder sostener la escolaridad y el contacto entre estudiantes y docentes” (p. 4). Al mismo tiempo, según datos del Ministerio de Educación citados en dicho informe, sólo entre el 36 y el 37% de las/os estudiantes posee internet de alta velocidad.