Desplazamientos en las políticas de seguridad: un análisis a partir del Plan Integral de Seguridad Ciudadana y Prevención del Delito en Córdoba, Argentina[1]
Displacements in security policies: an analysis based on the “Plan Integral de Seguridad Ciudadana y Prevención del Delito” in Córdoba, Argentina
Ana Clara Caccia[2]
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Resumen
En este artículo presentamos una aproximación analítica sobre los desplazamientos producidos en los modos de abordar la política de seguridad en la Provincia de Córdoba, Argentina, entre 2003-2015 y 2015-2023. Argumentamos que, en 2015, con la asunción de Juan Schiaretti, se declaró agotado el modelo que se venía sosteniendo y se implementó el Plan Integral de Seguridad Ciudadana y Prevención del Delito, basado en tres ejes: fragmentación urbana en cuadrantes según vulnerabilidad, creación de la Policía Barrial enfocada en la proximidad y de los Consejos Barriales de Seguridad como incorporación de la ciudadanía. Describiremos los desplazamientos producidos en relación con el modelo de seguridad, el rol de la ciudadanía, la relación pobreza-delito y la subjetividad policial.
Palabras claves: políticas de seguridad, subjetividad policial, multiactoralidad, táctica policial, delito.
Abstract
In this article we propose to analyze the displacements produced in the ways of approaching security policy in the Province of Córdoba, Argentina, between 2003-2015 and 2015-2023. We argue that, in 2015, with the inauguration of Juan Schiaretti, the current model was declared exhausted and the “Plan Integral de Seguridad Ciudadana y Prevención del Delito” was launched, based on three axes: urban fragmentation in quadrants according to vulnerability, creation of the “Policía Barrial”, focused on proximity and the “Consejos Barriales de Seguridad” as an incorporation of citizenship. We will describe the displacements produced in relation to the security model, the citizen role, the poverty-crime relationship and police subjectivity.
Keywords: security policies, police subjectivity, multiactoriality, police tactics, crime.
Introducción
En este artículo, nos proponemos describir y presentar algunas aproximaciones analíticas de los desplazamientos que se producen en la política securitaria de la Provincia de Córdoba, Argentina, entre dos períodos: 2003-2015 y 2015-2023. Argumentamos que, desde 2003, la seguridad se ha convertido en una prioridad para el gobierno provincial, conducido de manera ininterrumpida por la misma coalición política desde 1999 (Unión por Córdoba y Hacemos por Córdoba posteriormente). A partir de esa priorización, expresada tanto en el presupuesto asignado a esta partida como en los discursos oficiales de funcionarios clave, la seguridad se convierte en uno de los ejes de Gobierno.
Sostenemos que durante el 2015 se produce un quiebre en los modos de enunciación, conceptualización y gestión de la seguridad. Ese año Juan Schiaretti (también miembro de la coalición política que venía gobernando) ganó las elecciones en la provincia de Córdoba. Es en ese momento que anunció el surgimiento de un “nuevo paradigma” al declarar el agotamiento en el modo de gestionar la seguridad poniendo en marcha el Plan Integral de Seguridad Ciudadana y Prevención del Delito.
Esta política pública se sostuvo en tres ejes. En primer lugar, una fragmentación del espacio urbano en cuadrantes de seguridad. Estos aglutinan a su interior distintos barrios y fueron pintados de rojo, amarillo o verde, dependiendo del grado de vulnerabilidad que el Gobierno Provincial determinaba para cada uno. Este semáforo se construyó a partir de variables que superaban lo delictivo e incorporaban cuestiones como el desempleo, reincidencia carcelaria y deserción escolar. En segundo lugar, se implementó la división de Policía Barrial enmarcada en un paradigma de policiamiento comunitario y de proximidad. Y, en tercer lugar, la implementación de los Consejos Barriales de Seguridad; incorporando así la ciudadanía al sistema de seguridad.
A partir de un enfoque etnográfico y de la realización de entrevistas en profundidad a agentes de la Policía Barrial, directores de la División, funcionarios del Gobierno Provincial y revisión de fuentes secundarias y textos normativos, nos proponemos reconstruir estos desplazamientos. Producir un análisis acerca de las políticas de seguridad constituye también una indagación sobre el Estado y, argumentamos, que una vía de acceso a este son sus documentos. Acceder antropológicamente al estudio de los textos que produce el Estado implica superar un enfoque normativo y racional para atender, más bien, sus efectos performativos. El Estado produce documentos, archivos, escritos que regulan su propio funcionamiento y en ese sentido, nos proponemos comprender de qué manera la dimensión “escrita” del Estado produce realidades, subjetividades y configura espacialidades (Da Matta, 2002; Ferreira, 2002; Rockwell, 2009; Muzzopappa y Villalta, 2011).
Es así que reconociendo que dentro de cada uno de estos períodos existen marchas y contramarchas, tensiones y matices en las formas de gestionar la seguridad, nos proponemos describir los desplazamientos en el modelo de seguridad, el lugar asignado a la ciudadanía, la relación entre pobreza y delito, así como la táctica y subjetividad policial. Allí rastreamos tanto las principales políticas implementadas por el Gobierno Provincial como ciertos hitos de conflictividad para ambos períodos. Argumentamos que estas categorías emergen desde el campo y constituyen puntos nodales que nos permiten reconstruir las rupturas y continuidades.
En este artículo sostenemos como argumento central que más allá de la incorporación de la ciudadanía en la gestión de la seguridad y de la transformación táctica con la puesta en marcha de un policiamiento de proximidad o comunitario; la relación entre pobreza y delito que se instaura (al menos para este siglo) de la mano de la aplicación abusiva y sistemática del Código de Faltas no ha logrado superarse ni disolverse. Más allá de la retórica oficial que incorpora a la exclusión social como la explicación y causa de la inseguridad, la asociación pobres y peligrosos se sostuvo en pie durante todo el período schiarettista (2015 – 2023).
1. “A la seguridad siempre la hicimos solos”: del protagonismo policial a la multiactoralidad
Entre 2003 y 2015, el modelo securitario se basó en un enfoque represivo y punitivo para abordar el delito, la violencia urbana y la conflictividad social. La responsabilidad de resolver los problemas asociados a la inseguridad recayó sobre las instituciones policiales y penales. Este tipo de abordaje se orientó a mantener el orden público priorizando la protección de la propiedad privada sobre la garantía de ciertos derechos sociales. Lo más relevante de este modelo, entonces, lo constituye la centralidad otorgada a la institución policial en la seguridad.
A pesar de que el entonces gobernador José Manuel De la Sota adoptó medidas con el objetivo de tomar la conducción política y civil de la seguridad, esa tendencia se fue perdiendo para dejar lugar a la policía como la encargada del combate contra el delito y el abordaje de la conflictividad social (Carbajo, 2017; Hathazy, 2014)[3]. Este proceso se enmarca en lo que Marcelo Saín nombra como una “policialización de las estructuras de seguridad pública” (2019, p. 2)[4].
En este marco se destaca la implementación de la Ley N° 9235 y la creación del Tribunal de Conducta Policial. Este último se creó durante el 2004 como un órgano externo a la fuerza policial y se conformó por un miembro perteneciente al Poder Legislativo, otro del Ejecutivo y un tercero del Poder Judicial. El Tribunal era “de carácter civil, con dependencia administrativa pero autonomía funcional del Ministerio de Seguridad Provincial” (Carbajo, 2017, p. 63). Luego de una serie de crisis de seguridad, entre las que se destacan el encadenamiento y protesta del cabo Cisneros y la fuga de la cárcel de dos acusados[5] por secuestro, De la Sota le quitó funciones al Tribunal. Esta medida se justificó con la necesidad de restablecer en la institución policial “la estructura de mando interna, supuestamente quebrantada con el accionar del Tribunal y la injerencia ‘civil’ en los asuntos policiales y de seguridad” (Carbajo, 2017, p.72).
Más adelante, en 2005, entró en vigencia la Ley de Seguridad Pública N° 9235. En este documento, se explicita que:
La función de la Policía de la Provincia de Córdoba consiste esencialmente en el mantenimiento del orden y la tranquilidad pública, en la prevención de las contravenciones y en la disuasión, prevención y conjuración temprana del delito, como así también su investigación, cuando corresponda de acuerdo a la ley (2005, p. 9).
A partir de este momento se le otorga a la Policía de Córdoba la tarea de prevenir “toda perturbación del orden público, garantizando la tranquilidad de la población, de las personas y la protección de sus bienes”. De este modo, lo que se produce es que lo securitario se
expande desde el control del delito a la tranquilidad pública y el orden urbano, y se traduce administrativamente en aumentar el poder y arbitrariedad policial con una orientación militarizada, incrementar la productividad judicial, aumentar el encarcelamiento reducido a custodia, abandonar el énfasis en la protección de derechos, y limitar la participación ciudadana (Hathazy, 2010, p. 4).
Es así que las instituciones policiales y penitenciarias adoptan un rol protagonista en el sistema de seguridad frente a otros actores como el Gobierno o la ciudadanía (Carbajo, 2017)[6]. La orientación de este modelo de gestión de la seguridad se inscribe en un esquema de gestión policial conocido como “tolerancia cero”, tal como lo enuncia Greene: “El objetivo es casi exclusivamente el mantenimiento del orden: lograr la percepción y la realidad de un comportamiento ordenado en los espacios públicos” (2006, p. 368). La seguridad se inclina, entonces, a garantizar el orden público, custodiar los bienes privados y la “tranquilidad” de la población; trascendiendo el estricto control y persecución del delito (Hathazy, 2014).
En este marco, es interesante tensionar el concepto de prevención que se manejaba en este modelo para analizar cómo se desplaza a partir de la enunciación del “cambio de paradigma” con Schiaretti en 2015. La prevención del delito en un modelo represivo, punitivo y reactivo se produce en términos de presencia policial, disuasión e intervenciones post-facto. Esta idea fue vehiculizada a través de la creación del Comando de Acción Preventiva (en adelante CAP). Este es un cuerpo conformado en 2003, durante la gestión de De la Sota y en el marco de una jerarquización de lo securitario dentro de las urgencias a atender en la Provincia. Según Morales y Plaza Schaeffer (2013) el CAP fue el cuerpo encargado, en su mayoría, de ejercer las detenciones por contravenciones. Además, tiene un despliegue territorial en el espacio urbano que no responde a las estructuras de comisarías, sino que presenta un mando propio y centralizado, “define las formas de habitar el territorio urbano de enormes sectores de la población” (Morales y Plaza Schaeffer, 2013, p. 121).
A su vez, es destacable la firma del convenio con el Manhattan Institute (MI), un think tank de Estados Unidos que exporta modelos de políticas públicas en materia de seguridad y se orienta a asesorar en “la lucha contra el crimen”. En Córdoba, la Fundación Axel Blumberg “por la vida de Nuestros Hijos”, encabezada por Juan Carlos Blumberg, funcionó como enlace entre el gobierno provincial y el MI. La ciudad de Nueva York y la política de “tolerancia cero” allí aplicada fue el modelo que se importó en la provincia (Seveso y Cabral, 2009; Valdés, 2013).
Este modelo se sustenta en una gran cantidad de efectivos policiales en la calle efectuando detenciones preventivas y requiere, además, que el Gobierno Provincial destine una porción importante de presupuesto provincial a Seguridad. Durante este período hubo un aumento sostenido de la cantidad de efectivos policiales: en el año 2000, había 11.456 agentes patrullando las calles, pero, en solo once años, esa cifra casi se duplicó a 20.200, por lo que en 2011 la provincia de Córdoba contaba con un efectivo por cada 141 habitantes (Avalle y Caccia, 2024; Bolatti et al., 2012; Crisafulli y Castro, 2017). A su vez, se produjo un aumento de la partida presupuestaria otorgada a seguridad, en contrapartida a otras erogaciones relacionadas a servicios sociales. Desde 2005 a 2010, el crecimiento total en 10 años ha sido de más del 1200% (Job y Nahas, 2016). En consonancia, se produjo una inmensa cantidad de detenidos por el Código de Faltas (en adelante CDF) y que abordaremos en el siguiente apartado donde describimos la relación entre pobreza y delito.
De este modo, la tríada de aumento presupuestario, de detenidos y de efectivos policiales en la calle constituyen los pilares sobre los que se sostuvo este modelo represivo-punitivo de seguridad. Este modelo de seguridad sufrió una serie de transformaciones a partir del 2016, con la asunción de Juan Schiaretti a la gobernación. “A la sociedad civil tenemos que darle instrumentos para que nos ayude a luchar contra la inseguridad”[7] declaró el entonces Ministro de Gobierno Carlos Massei el 11 de diciembre de 2015. Desde este momento, se declara un “nuevo paradigma” en el abordaje del delito, la gestión de la conflictividad y la violencia urbana.
Argumentamos que el desplazamiento en cuanto al modelo de seguridad se puede sostener, en primer lugar, en la quita de la centralidad y el protagonismo que venían teniendo la policía y las instituciones penales. Esto se traduce, principalmente, en un abordaje multiactoral. Una diversidad de actores involucrados en la prevención del delito, incluyendo tanto a la ciudadanía como a otras áreas gubernamentales; y, por otro, en una transformación del concepto y los enfoques de prevención (Morales, 2021 y Vittorelli, 2018 a y b; Vittorelli, 2021). Un ex promotor barrial[8] y uno de los directores de la Policía Barrial, nos compartían las siguientes lecturas de este proceso:
Ha habido prevención, otros diferentes abordajes. Uno era más represivo, bien digo, digo más enfocado desde lo policial. Ahí está la diferencia, esto es más social, donde se involucra a todos los actores del Estado. La prevención y la reacción van de la mano. Bien, lo que no tienes que hacer, digo, es la represión. Vos podés prevenir, sí. Pero sin tener que llegar al extremo de violar los derechos humanos (Consejos Barriales 1, 16 de febrero de 2024).
Entonces, dentro de un esquema de pensamiento netamente policial, porque llevo 30 años ahora en la carrera, en aquel tiempo llevaría 26, 25, 26 años en la policía, donde siempre en la policía nosotros hicimos la seguridad solos y nosotros siempre dispusimos de la seguridad solos y como a nosotros, los policías, nos parecía. Entonces, nosotros veníamos de un aprendizaje de que nadie me puede enseñar a mí a hacer seguridad, si quien está en la calle soy yo y quien combate la inseguridad o la delincuencia somos nosotros. Entonces, empecé a aprender en la Universidad de Villa María[9] que había otras formas y otros organismos que también se encargan de la seguridad y que también hacían a la seguridad (Policía Barrial 8, 16 de abril de 2024).
Este desplazamiento del modelo securitario (seguridad pública) al modelo de seguridad ciudadana (seguridad integral), se refleja en una disminución de la centralidad policial y en una revisión del concepto de prevención. Así lo sintetizaba Mariana Carbajo, redactora de la Resolución 674[10] “el abordaje, lo multicausal, lo interagencial y los factores de riesgo y protección te abren la jugada para poder gestionar conflictividades preventivamente y no entender la prevención en clave estricta de disuasión” (Policía Barrial 2, 1 de febrero de 2024). Entonces, la pretensión de superación de esta idea de prevención en clave de disuasión y presencia implica abrirle el paso a un abordaje de las múltiples causas asociadas a la inseguridad que van desde la falta de alumbrado público y baches en las calles, hasta la violencia urbana y el consumo problemático de sustancias. Esto se nombra en la política como riesgos.
Así reconstruyen este desplazamiento los implementadores de la política:
Partimos de la base que lo que plantea el paradigma de seguridad ciudadana fue mutar de una idea de que la seguridad solamente era vista desde una mirada policial o judicial/ penal. Que era una cuestión más de la cuestión reactiva o represiva digamos del delito. Cuando se hace ese cambio de paradigma en el 2015, lo que se plantea es que en realidad lo que hay que trabajar es en prevención social. Es decir, trabajar las causas del delito. Por qué en una comunidad algunas personas, de alguna manera, se ven tentadas a cometer un delito puntual. Entonces, lo que nosotros trabajamos puntualmente fue lo que denominamos prevención situacional (SubSec. De Gestión Territorial - 1, 9 de enero de 2024).
todos vuelven a la vieja escuela de la policía de... digo, hay un... uno se puede dar cuenta del concepto de prevención, no lo entienden. Si prevenir es dar una vuelta en un lugar para que no se cometa un delito y, la verdad que, eso es no entender. O sea, digo, prevención es... digo, prevención... nos pasó, ya no tengo más los audios... Un líder, en el cual en un grupo de vecinos, una madre le agradece a la Policía Barrial porque su hijo empezó el tratamiento de adicciones. Y después manda el hijo después de un tiempo "gracias a la Policía Barrial porque estoy yendo". Y qué hacía la Policía Barrial, lo agarraba y lo llevaba. Entonces, es un trabajo, ese chico tenía muchos problemas en el barrio. Con su problema de adicción generaba muchos disturbios en el barrio. Bueno, entonces ese es un trabajo preventivo. Eso es un trabajo de ir "ta ta", de que eso, haciendo una acción, eso después no se repite. Ahora, si yo paso el móvil acá y... estás haciendo un trabajo de disuasión. Cuando no esté el móvil, van a robar. (Policía Barrial 1, 16 de enero de 2024)
Es así como el enunciado cambio de paradigma busca centrarse en la prevención social y situacional (Sozzo, 2000) para alejarse de los enfoques tradicionales que abordan el delito y la conflictividad social desde una perspectiva puramente represiva, reactiva y de prevención post-facto. Este cambio está basado en el reconocimiento de que la inseguridad tiene múltiples causas, por lo que las soluciones deben superar lo represivo y punitivo. El ejemplo del adolescente con problemas de consumo mencionado por el entrevistado ilustra claramente este cambio de concepción.
A partir de revisar y reconstruir las políticas ejecutadas en la provincia hasta antes de la implementación del Plan, el discurso que anuncia un “cambio de paradigma”, genera ciertos interrogantes acerca de lo realmente novedoso y transformador. Conceptos como prevención ambiental, situacional y social, el involucramiento ciudadano sin desplazar la centralidad policial e incluso la idea de riesgos ya formaban parte de la propuesta delasotista y del período previo a 2015.
Entendemos que más allá de estas continuidades, lo novedoso se encuentra tanto en el énfasis otorgado a un policiamiento comunitario en manos de la división de Policía Barrial, la jerarquización de la ciudadanía en tanto co-productora de la seguridad y una restructuración en la lógica de funcionamiento de la administración provincial a través de reuniones “Interministeriales”. Esta última fue una iniciativa de Claudio Stampalija, uno de los asesores externos que convoca Schiaretti en 2015 y creador e impulsor de los Consejos Barriales. En esas reuniones, se pretendía una resolución integral entre distintas áreas del Gobierno Provincial de las demandas y conflictos que se diagnosticaban en las reuniones de Consejos Barriales de la ciudad.
Es así que la ciudadanía deja de ocupar un lugar pasivo en la seguridad, ya no es solamente el objeto de la política sino que adopta un rol activo en la producción de lo securitario. Implica un protagonismo mayor al que tenía en programas como “Llame y denuncie”: participa de los Consejos Barriales, decide dónde colocar alumbrado público y qué hacer con los consumos problemáticos de los jóvenes. Es en este involucramiento ciudadano que se sustenta el concepto de prevención integral y la idea de multiactoralidad.
2. “Cuando derogaron el Código de Faltas, perdimos mucha autoridad. Y los vecinos también perdieron”: de pobres peligrosos a pobres en riesgo
“Cuando derogaron el Código de Faltas, perdimos mucha autoridad. Y los vecinos también perdieron.” Porque antes en un control vehicular, por ejemplo, veías a una moto claramente en una situación “sospechosa” y lo podías frenar porque estaba el merodeo. Y ahora no podés hacer nada. Que eso era la prevención.
Cuando indago acerca de qué constituye una actitud sospechosa me decían que bueno, que tenga una moto que ya se ha referenciado como que da vueltas, que viva en Parque Patricios y esté dando vueltas en Ruta 20; está nervioso, se ataja a las preguntas y se pone a la defensiva. Eso les da indicios a los agentes y les habilita a sospechar. Pero lo que pasa es que tienen todos los papeles, incluso llevan casco para “ocultarse” mientras roban, entonces a partir de la derogación del código de faltas se quedaron sin herramientas. Porque antes lo llevabas, podías preguntar “¿qué hacés acá?”
Entonces que el CDF “hace falta”. “como vos eras policía siempre en el mismo lugar, sabías quiénes andaban en esa, quiénes se mandaban macanas y evitabas que las hagan”. Por eso funcionaba mejor la prevención en el CDF. Pero algunos los trabajaban bien y otros lo trabajaban mal; “porque vos por merodeo te los tenías que llevar si tenían antecedentes o si tenías una actitud sospechosa”.
Tenían mucha bronca con la habilitación de tomar alcohol en la plaza, ni hablar de quienes se fumaban un faso. Que ahora si ves a unos fumándose un porro en la plaza, no pueden hacer nada. Y “que cada uno haga lo que quiera, pero en su casa. Adentro, sin molestar al vecino.” Entonces como ellos ya sabían quiénes les “iban a hacer una casa o hacer un auto” (es decir, robar), con el CDF los metías el fin de semana adentro y te ahorrabas esos delitos. Pero que ahora perdieron el respeto y la autoridad.
Los policías que “trabajaban mal” el CDF no están más, ya están retirados. Cuando indago acerca de qué es trabajar mal con el CDF, no hay respuestas muy concretas… Que fue todo lo de la marcha de la gorra lo que hizo que se caiga el CDF y que el Código de Convivencia de ahora no funciona, no funciona igual. “Los de la marcha de la gorra son todos delincuentes porque defienden delincuentes” (Registro de campo, 7 de julio de 2024).
Lo que nos proponemos en este apartado es indagar la relación que se estableció entre pobreza y delito en el modelo securitario pre-2015 y de qué manera se desplaza a partir de la implementación del Plan. Argumentamos que desde 2003 hasta 2015 el aparato punitivo, represivo y policial estuvo orientado a señalar a los varones jóvenes de sectores populares como peligrosos, potenciales delincuentes, sospechosos y la fuente de perturbación del orden y la tranquilidad pública que el modelo securitario pretendía resguardar para la ciudadanía, para “los vecinos”. Aquellos jóvenes “portadores de todos los atributos negativos imaginables: peligrosos, violentos, enfermos, pobres, sin familia, sin trabajo o sin calificación profesional, drogadictos, incurables e incorregibles” (Plaza Schaefer y Morales, 2013, p. 117).
El instrumento normativo que habilitó esta persecución policial y una serie de prácticas ilegales y violentas fue el Código de Faltas (Etchichury, 2010; Bonvillani, 2015; Brocca et al., 2014; Coria y Etchichury, 2010; Crisafulli y Barreto, 2011; Job, 2014; Lerchundi y Bonvillani, 2016; Rekers, 2015; Roldán y Dahbar, 2012; Schaefer y Morales, 2016). El CDF, establecido por la Ley N° 8431 sancionada en 1994, estipulaba penas de multas y/ o arrestos para ciertos comportamientos que, se presumía, afectaban la convivencia, “se trata de una herramienta jurídica que se propone en la formalidad de la letra, instituir las bases para la convivencia” (Bonvillani, 2015, p. 86). Es una normativa de alcance contravencional, es decir que se dedica -al menos en su norma- a aquellas contravenciones menores y que no son alcanzadas por el Código Penal argentino. El CDF estipulaba figuras que fueron fuertemente denunciadas por la sociedad civil, organizaciones sociales, abogados y legisladores de distintas fuerzas políticas por su carácter arbitrario, violento e inconstitucional,
conviven figuras que no sancionan conductas concretas, sino que dejan un amplio margen de arbitrariedad a las agencias ejecutivas del Estado (policía) para perseguir aquellas personas cuyo estereotipo (color de piel, vestimenta, pertenencia a zonas de bajos recursos) es difundido por los medios masivos de comunicación (Bolatti et al., 2012, p. 7).
Son las figuras de merodeo[11], negativa u omisión de identificarse[12], prostitución molesta o escandalosa[13], posesión de llaves o ganzúas[14] y consumo de bebidas alcohólicas en la vía pública[15] las que habilitaban, principalmente, la arbitrariedad policial generando prácticas sistemáticas de discriminación y violencia sobre los sujetos representantes de ese “identikit peligroso” (Bolatti et al., 2012).
Las críticas que fueron articuladas en contra de la aplicación sistemática del CDF se orientaron alrededor de dos núcleos de sentido. En primer lugar, apuntar hacia la inconstitucionalidad e incluso ilegalidad del texto de la normativa, la ambigüedad y vaguedad de sus figuras; y la violación sistemática a los Derechos Humanos que representaba darle el poder a la policía de “aprehender, instruir, acusar y juzgar en única instancia todas las contravenciones” (Crisafulli y Barreto, 2011, p. 19). En segundo lugar, una denuncia orientada a definirlo como un instrumento de control social. El CDF habilitó la arbitrariedad policial, detenciones injustificadas y una serie de prácticas violentas y hostigamientos hacia jóvenes, varones, habitantes de sectores populares y sujetos racializados (Bonvillani, 2017; CELS, 2016; Job, 2014; Liberatori, 2019). Sergio Job lo describe de la siguiente manera:
Que un código, que claramente participa de la esfera del derecho penal (pudiendo penalizar al infractor con hasta 180 días de prisión) pueda ser encuadrado por algunos como derecho administrativo muestra uno de los rasgos principales de estas nuevas sociedades de control: la administración de cuerpos y cosas sobre el territorio, su circulación, estadía y visibilidad. Ese es uno de los rasgos distintivos del nuevo poder y de las formas de control que instaura o, mejor dicho, profundiza (2014, p. 126).
La figura del merodeo es ciertamente la que fue más fuertemente criticada por quienes denunciaron la arbitrariedad, vaguedad e inconstitucionalidad de este texto normativo. Esto se debe a la poca definición acerca de qué es merodear, habilitando una aplicación subjetiva por parte de los agentes policiales de las penas que habilita el CDF. ¿Qué es merodear? Si implica circular en el espacio urbano con una “actitud sospechosa”, ¿qué tipo de acciones y conductas son sospechosas? ¿Quiénes delimitan esa sospecha? El texto refiere además a permanecer en la vía pública “sin razón atendible”. Entonces, nuevamente, ¿qué implica tener una “razón atendible” para habitar el espacio público? ¿Quiénes definen esas “razones atendibles”?
La vaguedad de esta figura no es un descuido legislativo, otorgarle la centralidad a la institución policial en el Sistema de Seguridad Pública, el poder de juez, fiscal y la imposibilidad de acceso a un abogado defensor habilita que se ponga en marcha cierto “olfato policial” (Rodriguez Alzueta, 2014 y 2017; Rodríguez Alzueta y Garibaldi Noya, 2014; Bonvillani, 2015). Y no existe olfato policial sin olfato social “las prácticas institucionales brutales y discriminatorias se sustentan (y legitiman) en el resentimiento y en los procesos de estigmatización social que demonizan y extranjerizan, no solo al otro diferente sino al otro que tiene dificultades persistentes” (Rodríguez Alzueta, 2014, p.13).
Entender que el olfato policial no existiría sin ese olfato social, implica quitar el foco en lo extraordinario, único e incluso la idea de manzanas podridas[16] (Tiscornia, 1998) dentro de la institución policial al analizar las prácticas violentas de los agentes. Es necesario entender estas prácticas como institucionalizadas, rutinizadas y que muestran la presencia de zonas grises donde el límite entre lo legal e ilegal no está delimitado. Y que, fundamentalmente, el olfato policial funciona en tanto correlación con los imaginarios y sentidos sociales, “No hay que apresurarse a buscar el represor en la policía (...) la policía está dentro de nosotros” sostiene Rodríguez Alzueta (2014, p. 18).
Es así que una de las características que se destacaron en este modelo fue la inmensa cantidad de detenidos por alguna de las figuras del CDF. Más allá de la falta de datos oficiales sobre estas detenciones, juristas y organizaciones sociales cordobesas han podido reconstruir estas cifras para, al menos, algunos años. Por ejemplo, solo en el año 2009 se detuvieron arbitrariamente a 54.000 personas en la provincia de Córdoba. En la ciudad, ese mismo año, llegaron a 27.000, a 37.000 en 2010 y a 42.700 en 2011. Es decir, solo en 2011 se realizaron 200 detenciones diarias (Bolatti et al., 2012). A su vez, Seveso y Cabral reconstruyen que “entre enero y julio de 2005, en solo siete meses, se realizaron 7.968 detenciones a menores por contravención al Código de Faltas de la Provincia, y en 2007 fueron de un total de 15.083” (2009, p. 5).
Iniciábamos este apartado con un fragmento de cuaderno de campo, registrado en el marco de una conversación con 3 agentes de la policía; cada uno/a tenía distinta antigüedad en la fuerza y había comenzado a trabajar en la policía por distintas razones (amigos/ familiares en la fuerza y posibilidades de un trabajo formal). Es decir, que eran agentes con distintos perfiles. Sin embargo, coincidían en indicar que desde la derogación del CDF, la fuerza policial había perdido autoridad y legitimidad; y que en el proceso habían perdido “los vecinos”, es decir los ciudadanos de bien, aquellos a proteger.
Allí podemos recuperar muchos de estos sentidos estigmatizantes, racistas y violentos acerca de cómo identificar a aquellos sujetos peligrosos y que “alteran” el orden y la tranquilidad del espacio público “tomando alcohol” o “fumándose un porro” en la plaza. Identificamos, además, que no son sólo los sujetos como peligrosos sino que también existe en este modelo una asociación con ciertas zonas peligrosas del espacio urbano.
Es que la discrecionalidad que adopta el poder represivo policial se ejerce sobre ciertos espacios de la ciudad y sobre ciertos sujetos: el blanco del poder, en términos foucaultianos, es tanto el territorio como quienes lo habitan (Foucault, 2006). Los blancos elegidos por las fuerzas de seguridad, son aquellos sectores portadores de una “ciudadanía restringida”, es decir aquellos segregados de la economía urbana y “encerrados” en las zonas periféricas de la ciudad (Hathazy, 2014).
Esta “segregación socio-territorial” no sólo se reduce a una división entre “barrios para pobres y barrios para ricos” ya que también los espacios considerados como públicos están prohibidos para los etiquetados como “peligrosos y sospechosos”. En este sentido, Foucault, sostenía que el objeto de la seguridad (y particularmente de la policía), era la organización de los espacios de circulación. Organizar la circulación, “suprimir sus aspectos peligrosos, distinguir entre la buena y la mala circulación, maximizar la primera y reducir la segunda” (1978, p. 38).
La fuerza policial no actúa con las mismas tácticas ni intensidades en cada una de las áreas de la ciudad. Es así que
no es la misma en el norte, en el centro o en el sur: las clases sociales que habitan y circulan por cada una de estas zonas varían, y sus características territoriales también. De esta manera -bajo la perspectiva de un paradigma securitario al servicio de las fuerzas del capital, fundado en la criminalización de la pobreza- las funciones de la institución policial se transforman de un espacio a otro; dándose dichos cambios y modificaciones funcionales no de manera disolutiva ni desordenada, sino planificada y estratégica. Los dispositivos policiales actúan en función de “objetivos urbanos” claramente enmarcados espacial y demográficamente (Ferrero y Job, 2011, pp. 175-176).
Esto que describimos, sumado a la ineficiencia en el control de los índices de delitos terminó decantando en un agotamiento de este modelo para, tal como ya adelantamos, dar paso a otro modo de relacionar pobreza y delito. Es relevante señalar que no se ha superado esta relación; sin embargo, es novedoso que ahora la inseguridad se explica a partir de la exclusión social. Así lo definía el ex-gobernador en la apertura de sesiones de la Legislatura Provincial en 2017: “el plan, estratégicamente, debe apuntar a cambiar las condiciones sociales de nuestra gente, a disminuir y acabar con la exclusión social que es la madre de la inseguridad, con acciones coordinadas entre distintos gobiernos, y fundamentalmente con la sociedad civil en general, y de los barrios en particular.” (Gobierno de la Provincia de Córdoba, 2017). [17]
La idea de exclusión social se asocia a los factores de riesgo: son estos los que hay que atacar para combatir la inseguridad. La población está en riesgo, por las deficiencias de infraestructura urbana en los barrios, por la falta de empleo y la baja tasa de escolaridad; y, fundamentalmente, por el avance del narcotráfico. Y, en este sentido, hay un énfasis en señalar a los jóvenes como los más vulnerables.
En el marco de la inauguración de un consejo barrial, Schiaretti sostenía que: “es posible lograr un entramado social en Córdoba, en las barriadas populares, para hacer retroceder la exclusión y por tanto la delincuencia; para ponerle un freno al narcotráfico y decirle que no se adueñarán de nuestros barrios, porque lo vamos a impedir.” Se entiende, entonces, que es a través de la participación ciudadana la posibilidad de disminuir la acumulación de riesgos en esos espacios de la ciudad.
Ahora bien, es importante mencionar que la idea de riesgo no solamente se asocia a una situación de vulnerabilidad, sino que también se entiende como aquellos sujetos que tienen mayor probabilidad de cometer delitos. Es decir, los jóvenes de sectores populares, identificados en esta política como los habitantes de cuadrantes rojos, son más proclives a “caer en la delincuencia”:
Trabajamos en lo que son los factores de riesgo de la comunidad. Es decir, puntualmente en aquellos jóvenes o personas que se ven en riesgo de cometer un delito por su situación social económica. Entonces, llevando accesibilidad de un montón de cuestiones, es decir, servicios de salud, alimentarios, de educación. Hicimos muchos programas en términos educativos. Tuvimos como 15 espacios de terminalidad que generamos en los consejos. Nosotros creemos que, con todos estos dispositivos, lo que estamos invirtiendo es en prevención social. Que a lo mejor a los resultados no los vemos en un año, lo vemos en diez años. Que va a hacer que toda una generación no se vea involucrada en el delito, ¿por qué? Porque tiene una accesibilidad de un montón de servicios, de un montón de cuestiones que antes no existían (SubSec. De Gestión Territorial 1, 9 de enero de 2024).
Es importante señalar que no existe un abandono de la intervención diferencial sobre ciertos sujetos y zonas de la ciudad. En el período anterior, los modos de intervenir se reducían casi exclusivamente a un despliegue policial sobre el espacio urbano y era una relación más “tosca” e incluso estática: zonas pobres equivalen a zonas peligrosas que, por lo tanto, requieren mayor presencia policial y patrullajes intensivos en esas zonas de la ciudad.
El desplazamiento que se produce a partir del nuevo plan presenta cierta dinamicidad en relación a la delimitación e intervención de los ahora cuadrantes rojos, es decir, las zonas de la ciudad que requerían de urgente intervención.[18]La participación ciudadana y el “trabajo mancomunado” implican que cada cuadrante realiza sus propios diagnósticos acerca de las problemáticas a atender y, por consiguiente, el tipo de intervención urbanística, estatal y policial a demandar. Por lo tanto, la diferenciación no solamente se relaciona con el color del cuadrante sino que se dinamiza a través de los Consejos Barriales y requiere, entonces, una serie de mecanismos de producción de información acerca de cada cuadrante para eficientizar la resolución de las demandas que de allí surgen. A su vez, los modos de intervenir superan lo estrictamente policial para dar lugar a diversas modalidades de intervención.
3. Transformaciones tácticas[19] y subjetivas: de vigilar con helicópteros a bajarse del patrullero y caminar el barrio
Desde 2003, tal como sostiene Hathazy, el modo de policiamiento del espacio urbano se sustentó en patrullajes “con un estilo pro-activo basado en constantes saturaciones y ocupaciones territoriales dinámicas y cambiantes”. Y, además, en un “incremento de modalidades militarizadas de policiamiento urbano, con base en control de territorios y poblaciones, operando sobre zonas y basados en incursiones esporádicas a ciertos territorios, control de circulación, demarcación de espacios urbanos” (2016, p. 183).
Este tipo de policiamiento “tradicional” (Camardon, 2021; Goldin, 2020), se inscribe en un despliegue táctico reactivo sobre el espacio urbano. Esto implica una intervención post-facto a partir de un llamado y/o denuncia tanto por hechos delictivos como de violencia o de “disturbios públicos”. Requiere una respuesta rápida y eficiente: que el patrullero o las motos lleguen de la manera más inmediata posible frente al llamado de la ciudadanía. Schleider y González lo definen del siguiente modo:
las estrategias reactivas se proyectan para ser instanciadas con simultaneidad o posterioridad a la manifestación física del conflicto, y aspiran a reaccionar de manera eficiente y efectiva para contenerlo y encauzarlo, reduciendo sus consecuencias negativas (2023, s/ página).
La táctica policial reactiva se asocia, además, a la idea de prevención del delito planteada en clave de disuasión y presencia que describíamos en apartados anteriores. Esto requiere de una gran cantidad de efectivos policiales en la calle para generar la sensación de omnipresencia policial. Este modelo precisa desplegar intervenciones de choque, “estructuradas sobre la base del uso directo de la fuerza y de criterios de ‘mano dura’” (Saín, 2002, p. 57). En la provincia de Córdoba la división que representa más fielmente esta táctica es el CAP.
Otro aspecto que caracteriza a estas tácticas es la inexistencia de un vínculo entre la ciudadanía y la policía; este es de total externalidad. El agente policial comisiona un llamado, detecta una flagrancia o situación sospechosa y reacciona interviniendo post-facto. Luego continúa con el siguiente y así durante toda su jornada laboral: un accionar eminentemente coercitivo del delito y las alteraciones al orden público (Saín, 2002).
Lo central en esta táctica es el uso intensivo de la fuerza. Constituye el principal mecanismo de intervención frente a otras modalidades que se presentan como más dialoguistas. Esto produce las condiciones de posibilidad para que se generen intervenciones violentas y usos indebidos de esa fuerza, dando lugar a hechos que van desde hostigamientos hasta otros más graves como casos de gatillo fácil (Frederic, 2018; Saín, 2002).
Estas tácticas requieren ser llevadas a cabo por cierta subjetividad de agente policial: autoritario, con aptitudes para reaccionar rápida y eficientemente frente a hechos conflictivos y violentos. Debe ser capaz de hacer un uso táctico e intensivo de la fuerza física y las armas reglamentarias. La exclusiva preocupación que guía a estos agentes es la persecución de los delitos, es “una policía héroe que interviene punitivamente, que aplica la ley, que hace uso de su mal genio para infundir autoridad” (Policía Barrial 2, 01 de febrero de 2024). Tal como expresaba un subcomisario: “tenés que tener temple de acero y bancártela” (Policía Barrial 9, 16 de abril de 2024).
Es aquí donde se sitúa uno de los desplazamientos más relevantes del Plan que analizamos en este artículo. A partir de la incorporación de la Barrial, la propuesta del Gobierno Provincial es instaurar una nueva modalidad de policiamiento y, por lo tanto, desplazar el ideal policial tradicional (Goldin, 2020). Ya no se requiere un policía que sea tácticamente implacable en el uso del arma o persecución en las calles: ahora se pretende que la filosofía que recorra a la institución sea la de la proximidad con los vecinos en cada cuadrante. El diálogo y la generación de confianza desplazan a la reacción rápida y post-facto del CAP. Lo importante, ahora, es la construcción de una “policía amiga” para así revincular a la fuerza policial con la ciudadanía.
Esto requiere un abandono de la reactividad como modalidad de policiamiento del espacio urbano para dar lugar a lo que se denomina como policiamiento de proximidad o comunitario (Frederic, 2018; Camardon, 2021; Saín, 2002; Sozzo, 2014;). Un ex Promotor Barrial lo sintetizaba así: “El CAP viene cuando había una situación, tomaba notas y salía y si te agarraban ‘pá’, te fajaban. La policía barrial no, la policía barrial estaba con vos cuando tenías el hecho, al otro día, al otro día y al otro día” (Consejos Barriales 1, 16 de febrero de 2024).
La generación de diálogo y confianza con los/as vecinos/as requiere que los agentes sepan usar la palabra más que sus armas y que sepan caminar y recorrer el cuadrante. Esto es un desplazamiento frente a las intervenciones post-facto ya que la permanencia de los agentes permite otro tipo de intervenciones preventivas:
Una de las cuestiones con las que siempre peleamos, cuando yo era líder, cuando empezamos con la barrial, fue la modalidad de trabajo y no darle tanto móvil a la policía barrial porque vos le das un móvil, le das una radio y tiene que responder y tenemos que atender la demanda ciudadana entonces te convertís en policía reactivo. Que tenés que ir a la prosecución del delito y estas cuestiones (Policía Barrial 9, 16 de febrero de 2024).
En resumen, el policiamiento que se viene a proponer con la incorporación de la barrial radica en una cercanía de la fuerza con los/as vecinos lo que permitiría una eficientización en la intervención y la prevención a partir de diagramar patrullajes inteligentes junto a la ciudadanía; abandonando así la matriz punitiva-represiva que guió al modelo de seguridad entre 2003 y 2015.
Reflexiones finales
Este artículo consistió en un análisis de los desplazamientos en los modos de gestionar la seguridad en la Provincia de Córdoba durante los períodos 2003-2015 y 2015-2023. Mientras que el modelo anterior se inscribía en un paradigma de seguridad pública, caracterizado por el protagonismo policial, la construcción de subjetividades peligrosas y un enfoque reactivo, el Plan Integral de Seguridad Ciudadana introdujo un modelo de seguridad integral basado en la multicausalidad, la interagencialidad y la participación ciudadana.
Destacamos la incorporación de la Policía Barrial, el abordaje multicausal de la inseguridad y la participación de la ciudadanía en los Consejos Barriales de Seguridad. Estos elementos reflejan que, aunque se produjo un desplazamiento en la forma de definir y poner en acción la prevención del delito la relación entre pobreza y delito se mantuvo inalterada. Las políticas de seguridad que estudiamos en este artículo no lograron superar esta relación a pesar de haberse desplazado la explicación de la inseguridad hacia una vinculación con la exclusión social.
Al abandono de la centralidad casi exclusiva otorgada a la institución policial, se le suma un desplazamiento en relación con la táctica policial. A partir de la implementación de la división de Policía Barrial, a la subjetividad policial enmarcada en valores como la autoridad y el uso intensivo de la fuerza se le sumó un modo de policiamiento que requiere de un agente empático, cercano y dialoguista.
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